II OSK 1126/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 303/22 w sprawie ze skargi I. P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2022 r. nr 163/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 303/22 oddalił skargę I. P. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB" bądź "organ odwoławczy") z dnia 8 lutego 2022 r., nr 163/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi (dalej: "PINB") nakazał skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Decyzję tę doręczono zarówno skarżącej (23 grudnia 2021 r.), jak i jej pełnomocnikowi (3 stycznia 2022 r.), przy czym w pouczeniu tej decyzji zabrakło wskazania terminu do wniesienia odwołania do organu odwoławczego. PINB postanowieniem z dnia 5 stycznia 2022 r., z powołaniem się na art. 111 i art. 112 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), uzupełnił pouczenie o brakującą treść wskazując, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni. Pełnomocnik skarżącej jeszcze przed wydaniem tego postanowienia (3 stycznia 2022 r.) wniósł odwołanie od decyzji PINB nakazującej rozbiórkę, a następnie pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. złożył zażalenie na postanowienie PINB uzupełniające decyzję o rozbiórce w zakresie pouczenia o terminie do wniesienia odwołania podnosząc, że w decyzji tej nie zawarto informacji, w jakim terminie służy od niej odwołanie, a ponadto, że skarżąca w tym postanowieniu ponownie została błędnie pouczona w zakresie prawa do środka odwoławczego. DWINB powołanym postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia uznając, że postanowienie w przedmiocie uzupełnienia nie jest samodzielnym aktem administracyjnym i z chwilą wydania staje się częścią decyzji, którą uzupełnia. Na postanowienie o uzupełnieniu decyzji nie służy zażalenie, podlega ono kontroli instancyjnej w ramach postępowania na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji. Skargę na postanowienie DWINB z 8 lutego 2022 r. złożyła skarżąca wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB z 5 stycznia 2022 r. ponawiając argumenty przytoczone w zażaleniu. DWINB domagał się oddalenia skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Zaznaczył, że postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zaskarżalne są wówczas, gdy ustawa tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). Z przepisów K.p.a. wynika zaś, że zażalenie służy wyłącznie na postanowienia o sprostowaniu i wyjaśnieniu decyzji. Tymczasem postanowienie z 5 stycznia 2022 r., na które skarżąca wniosła zażalenie, dotyczy uzupełnienia decyzji i wbrew zarzutom skargi jest to prawidłowa forma uzupełnienia decyzji. Sąd podzielił więc stanowisko DWINB, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesionego zażalenia o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia postanowienia uzupełniającego decyzję tym środkiem zaskarżenia. W ocenie Sądu błędne pouczenie organu o prawie wniesienia zażalenia nie może natomiast tworzyć nowych praw dla strony postępowania, gdyż zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 K.p.a. o dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia nie decydują organy administracji, lecz przepisy prawa. Warunkiem zastosowania art. 112 K.p.a. jest bowiem istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Końcowo Sąd wskazał, że strona niezadowolona z postanowienia o uzupełnieniu decyzji nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego (art. 142 K.p.a.). Jak zaś wynika z akt sprawy, skarżąca w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 16 listopada 2022 r. złożyła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. W podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 112 K.p.a. przejawiające się w tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie zastosował środka określonego w ustawie w postaci uchylenia tej decyzji, pomimo tego, że zebrane przez organ ustalenia faktyczne w przedmiocie braku pouczenia strony skarżącej co do środka zaskarżenia wskazywały na konieczność takiego rozstrzygnięcia i właściwe zastosowanie tych przepisów oznaczałoby wydanie takiego rozstrzygnięcia. W konkluzji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Chybiony jest jedyny zarzut procesowy odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 112 K.p.a. (autor skargi kasacyjnej określił go jako materialnoprawny). Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Sąd pierwszej instancji dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, w wyniku której doszedł do trafnego wniosku, że postanowienie to jest zgodne z prawem, stąd brak było podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Nie sposób nie zauważyć, że poza podstawami kasacyjnymi pozostaje szereg kluczowych w sprawie przepisów, w tym art. 134 K.p.a., stosowany w związku z odesłaniem zawartym w art. 144 K.p.a., wszak organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego od wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia o sprostowaniu z urzędu zawartego w decyzji tego organu pouczenia w zakresie terminu do wniesienia odwołania. Przede wszystkim zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 K.p.a.). W przeciwieństwie do postanowienia w sprawie sprostowania i wyjaśnienia decyzji (art. 113 § 1 K.p.a.), na postanowienie o uzupełnieniu decyzji co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach (art. 111 § 1 K.p.a.), kodeks nie przewiduje możliwości złożenia przez stronę zażalenia. W takim przypadku strona otrzymuje gwarancję procesową, że termin do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu decyzji w tym zakresie (art. 111 § 2 K.p.a.), poza tym postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie pozostaje poza sporem, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 20 grudnia 2021 r. nakazująca skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego zawierała niepełne pouczenie o prawie do odwołania, zabrakło w nim wskazania przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. terminu czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachodziła więc uzasadniona podstawa do wydania postanowienia o uzupełnieniu decyzji w tym zakresie. Taki charakter ma postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 5 stycznia 2022 r. ustalające pełną, prawidłową treść pouczenia. Okoliczność, że uzasadnienie tego postanowienia jest częściowo wadliwe, wskazano w nim bowiem, że służy od niego zażalenie (w pouczeniu zaś prawidłowo stwierdzono, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie), nie kreuje nieznanego ustawie procesowej prawa do wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia. Jak wskazano, kodeks rozstrzyga, w jakich przypadkach służy stronie zażalenie na wydane w toku postępowania postanowienia. Odmiennego poglądu pełnomocnika skarżącej nie można wywieść z treści objętego podstawą kasacyjną art. 112 w związku z art. 7 K.p.a. Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania oczywiście nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, co przemilcza pełnomocnik skarżącej, wadliwe pouczenie nie spowodowało negatywnych skutków dla skarżącej. Pełnomocnik jeszcze przed wydaniem postanowienia o uzupełnieniu decyzji wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zostało ono merytorycznie rozpoznane, a od decyzji organu odwoławczego z dnia 8 lutego 2022 r., nr 162/2022 została wniesiona skarga do sądu administracyjnego (sygn. akt II SA/Wr 302/22 WSA we Wrocławiu). Zatem skarżąca nie została pozbawiona ani prawa do odwołania na drodze administracyjnej, ani także prawa do sądu. Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej, pomijając już jej wadliwości konstrukcyjne, nie mogły doprowadzić do podważenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.