II OSK 1126/22

Dnia 11 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 258/21 w sprawie ze skargi J. K. na czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 września 2020 r., nr MKZ-X.4125.5.17.2020.C w przedmiocie odmowy wykreślenia z ewidencji zabytków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 258/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżony akt/czynność Prezydenta Miasta Poznania z dnia 23 września 2020 r., nr MKZ-X.4125.5.17.2020.C, o odmowie wykreślenia budynków położonych przy ul. [...] (dz. nr [...] i [...]) w Poznaniu z Gminnej Ewidencji Zabytków miasta Poznania. Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz wyjaśnił z jakich względów (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2; Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284 ze zm.) podjął postępowania sądowe przed rozpoznaniem pytania prawnego przez Trybunał (P 12/18). W związku z tym zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd Administracyjny poprzez dokonanie rozproszonej kontroli badania konstytucyjności ustaw z Konstytucją, tj. zgodności art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2018 r. poz. 2067), zwanej dalej "u.o.z.", z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 ze zm.). Przy tej ocenie Sąd uwzględnił art. 8 ust. 1, art. 178, art. 188 pkt 1, Konstytucji RP, poglądy orzecznicze oraz zgodne stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do ww. Konwencji. W konsekwencji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z oczywistą niekonstytucyjności przepisu ustawy, ponieważ ustawodawca unormował omawianą dziedzinę rejestru zabytków, ale dokonał tego w sposób niepełny z perspektywy norm konstytucyjnych (tzw. pominięcie prawodawcze). Dokonana w 2010 r. nowelizacja ustawy wprowadziła istotne zmiany zmieniając charakter gminnej ewidencji zabytków. Na skutek tych zmian na inwestora nałożono szereg obowiązków, podczas gdy dokonując wpisu do gminne ewidencji zabytków żaden z organów nie prowadzi postępowania dowodowego w rozumieniu K.p.a., a właściciel nieruchomości nie bierze udziału w tych czynnościach na żadnym ich etapie, co zaś oznacza, iż pozbawiony jest on możliwości uczestniczenia w czynnościach dotyczących meritum wpisu, tj. charakteru nieruchomości i zasadności włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków. Powyższego nie zmienia fakt, iż właściciel nieruchomości może dochodzić swoich praw jedynie na drodze postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 52 § 3 p.p.s.a., tak jak uczynił to skarżący w niniejszej sprawie. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż kontrola ta ma wyłącznie charakter następczy i jak słusznie wskazał Prokurator może być ona niewystarczająca. Ponadto mając na uwadze to, że sąd administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może tylko przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe oraz to, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP, tj. na podstawie ustawy i z poszanowaniem zasad równości oraz proporcjonalności, Sąd I instancji stwierdził, że o ile ewidencję zabytków można uznać za przydatną to, jednocześnie, norma stanowiąca podstawę wpisu nie spełnia warunku proporcjonalności. Dlatego, zdaniem Sądu, nałożone przez art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. na właściciela nieruchomości ciężary i ograniczenia są nadmierne, nieadekwatne do realizowanego celu, ponieważ właściciel nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków nie ma zapewnionych de facto gwarancji proceduralnych. W ocenie Sądu, powyższe uwagi prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. Omawiane pominięcie prawodawcze dotyczy braków, które powodują niezapewnienie należytego stopnia ochrony prawa własności, co zaś uprawniało do dokonania kontroli prawidłowości omawianej regulacji w świetle Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wobec stwierdzenia niezgodności regulacji art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. z omówionymi wzorcami w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia Sąd odmawia jego zastosowania w tym zakresie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż już samo umieszczenie zespołu budynków położonych przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków, ze względu na brak jakiegokolwiek udziału właściciele w procesie wpisu zabytku, było wadliwe. Powyższe zaś, w ocenie składu orzekającego, winno skutkować wykreśleniem przedmiotowego obiektu z ewidencji zabytków. Sąd miał przy tym na uwadze, że obecna treść rozporządzania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) w § 18b ust. 1 przewiduje, iż o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o włączeniu tej karty, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku, o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków lub o wyłączeniu tej karty wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiadamia niezwłocznie właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości, która przestała być zabytkiem. Natomiast w myśl § 18b ust. 4 i 5 rozporządzenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) o zamiarze włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku albo o zamiarze wyłączenia karty adresowej zabytku z gminnej ewidencji zabytków zawiadamia właściciela lub posiadacza zabytku albo nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, na co najmniej 14 dni przed planowanym terminem włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków albo wyłączenia tej karty z gminnej ewidencji zabytków. Do zawiadomienia o włączeniu karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków lub o sporządzeniu nowej karty adresowej zabytku dołącza się odpowiednio potwierdzoną kopię karty adresowej zabytku albo nowej karty adresowej zabytku. Jednak w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, iż omawiane przepisy zostały dodane do ww. rozporządzenia dopiero z dniem 19 października 2019 r. (na mocy rozporządzania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 10 września 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem), a więc po umieszczeniu omawianego zespołu budynków w gminnej ewidencji zabytków. Tym samym w niniejszej sprawie wpis do ewidencji zabytków nastąpił niewątpliwie bez jakiegokolwiek, choćby w stopniu minimalnym zagwarantowanym przez obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., udziału właściciela. Powyższe zaś, w świetle szeroko omówionej w niniejszej sprawie konstytucyjności takiego rozwiązania, skutkować musiało uznaniem wpisu do ewidencji za wadliwe skutkujące koniecznością pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego o jego wykreślenie. Sąd nie przesądził, iż przedmiotowy obiekt w ogóle nie powinien znajdować się w ewidencji zabytków, a jedynie wskazał, że ocena charakteru przedmiotowej zabudowy powinna zostać dokonana przez organ w postępowaniu poprzedzającym umieszczenie danego obiektu nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków z poszanowaniem uprawnień właściciela oraz z uwzględnieniem przedstawianej przez niego dokumentacji podważającej kwalifikacje dokonaną przez organ. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył Prezydent Miasta Poznania, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi "zwykłej"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. polegające na podjęciu zawieszonego postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu pomimo braku odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez NSA do Trybunału w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. (sygn. akt P 12/18). Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust 5 pkt 3 u.o.z. przez przyjęcie, że umieszczenie przez organ zespołu budynków położonych przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków, ze względu na brak udziału właściciela w procesie wpisu było wadliwe. Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W piśmie procesowym z dnia 12 maja 2022 r. skarżący J. K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. Sąd I instancji trafnie podniósł, że w orzecznictwie i piśmiennictwie nie ma zgodności co do dopuszczalności tzw. rozproszonej kontroli badania konstytucyjności ustaw z Konstytucją przez sądy. Dopuszczalność kontroli zgodności przepisu ustawy z Konstytucją przez sądy wywodzi się z art. 8 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, choć istnieją także poglądy przeciwne. Niemniej należy pamiętać, że owe różnice poglądów nie dotyczą jednakże sytuacji tzw. oczywistej niekonstytucyjności albo w razie przyznania przez Trybunał Konstytucyjny przywileju korzyści w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu. Dopuszcza się w takich sytuacjach pominięcie niekonstytucyjnej ustawy przez sąd w procesie orzekania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2007 r., SK 36/07, OTK-A z 2007 r., nr 6, poz. 50; wyrok Sądu Najwyższego z 8 sierpnia 2017 r., I U 325/16, LEX nr 2389585; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2018 r., I GSK 2706/17). W wyroku z 22 maja 2007 r., SK 36/06 Trybunał stwierdził jednoznacznie, że: "[W]yrok obala bowiem domniemanie konstytucyjności tej normy i choć nie deroguje obecnie obowiązującego przepisu, w którym jest ona zamieszczona, to jednak wymusza nowy sposób interpretowania jego treści". Stwierdził, że do momentu nowelizacji organy stosujące przepis obecnie obowiązujący i zawierający normę, której konstytucyjność została już obalona powinny – zgodnie z ogólną zasadą wykładni i stosowania prawa w sposób zapewniający urzeczywistnienie gwarancji konstytucyjnych działać tak, aby chronić konstytucyjnie gwarantowane prawa jednostki (tak w wyroku TK z 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 45). W wyroku z 18 maja 2004 r., SK 38/03 (opubl. w OTK-A ZU z 2004 r, nr 5, poz. 45), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "[I]nstrumentarium procesowe, pozostające w dyspozycji sądów, umożliwia w analizowanej sytuacji skuteczną ochronę praw pokrzywdzonego w postępowaniu o uchylenie mandatu. Realizacja gwarancji konstytucyjnych powinna przejawiać się – na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu – w rezygnacji z tego zakresu jego stosowania, który naruszałby prawa pokrzywdzonego, i w konsekwencji wybór takiego środka proceduralnego, który pozwoli najlepiej na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. Tym samym TK w obecnym składzie potwierdza w pełni pogląd wyrażony przez TK w wyroku z 2 marca 2004 r. (SK 53/03), że zasada l`effet utile powinna być zawsze brana pod uwagę z punktu widzenia celów rozwiązania zawartego w art. 178 ust. 1 Konstytucji". Ten ostatni wyrok odnosił się wprawdzie do działania sądu w przypadku odroczenia przez Trybunał wejścia w życie wyroku stwierdzającego niezgodność przepisu prawa z Konstytucją, przywoływany jest on jednak także w odniesieniu do oczywistej niekonstytucyjności (przykładowo w powołanym wyroku SK 36/06), jako określający rolę sądów w zapewnieniu praw i wolności konstytucyjnych w przypadku obalenia domniemania zgodności normy z Konstytucją (por. wyrok NSA z 20 lipca 2021 r., II FSK 1832/16). W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji akcentował zaś kwestię oczywistej niekonstytucyjności przepisów dotyczących wpisu budynku do gminnej ewidencji zabytków. Po pierwsze, Sąd I instancji wskazał na istniejące braki regulacji prawnej, co w sposób obiektywny możliwe jest do stwierdzenia; a po drugie, wskazał na zgodne w tej materii stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejmu RP oraz Prokuratora Generalnego, a mianowicie, że art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości wyznaczonej bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175). W istocie Sąd I instancji wykazał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niekonstytucyjnością przepisu ustawy. W tych warunkach Sąd I instancji, realizując cele konstytucyjne, jakie związane są ze sprawiedliwym i bez zbędnej zwłoki (efektywnością) sądowym rozpoznaniem sprawy, z uwagi na długi czas oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał pytania prawnego, sformułowanego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17, niewadliwie podjął postępowanie sądowoadministracyjne i dokonał merytorycznej oceny zaskarżonego aktu jako wydanego w oparciu o przepisy, które nie spełniają wymogów konstytucyjnych. Działanie Sądu I instancji w tym zakresie nie było dowolne. Sąd uwzględnił wieloaspektowość przedmiotowej sprawy, w tym kierował się dobrem wymiaru sprawiedliwości. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, tym bardziej, że zgodnie z wyrokiem Trybunału z dnia 11 maja 2023 r. o sygn. akt P 12/18 "art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Wynika z tego, że ewentualne naruszenie przez Sąd I instancji art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. na aktualnym etapie należałoby i tak ocenić jako te, które nie miałoby istotnego wpływu na wynik sprawy. Z powyższego wywodu wynika, że także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W okolicznościach niniejszej sprawy Trybunał, wydając ww. wyrok, niejako następczo potwierdził prawidłowość oceny Sądu I instancji co do niekonstytucyjności art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., co oznacza, że z tej przyczyny Sąd I instancji niewadliwie zastosował art. 146 § 1 p.p.s.a. i uchylił zaskarżony akt w całości. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o kosztach na rzecz skarżącego J. K., ponieważ pismo z 12 maja 2022 r. sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym skarżący wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, zostało wniesione po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a. Wcześniejsza odpowiedź na skargę kasacyjną została bowiem zwrócona pełnomocnikowi skarżącego w trybie art 66 § 1 p.p.s.a.