II OSK 1122/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 552/22 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 maja 2022 r. nr 576/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 552/22 oddalił skargę M. Ś. (dalej: "skarżący" bądź "inwestor") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: "DWINB" bądź "organ odwoławczy") z dnia 30 maja 2022 r., nr 576/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. W związku z informacją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 sierpnia 2021 r. o prowadzeniu przez skarżącego bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i w podeszłym wieku w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...] w [...], gminie [...], przeprowadzono kontrolę, podczas której ustalono, że na sąsiedniej działce nr [...] znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej w kształcie litery L, w stanie surowym zamkniętym, podłączony do sieci (woda, kanalizacja), bez tablicy budowy, który docelowo miał pełnić funkcję usługową - rehabilitacja pocovidowa, tj. taką jak prowadzona na działce nr [...]. Ustalono, że budowa tego budynku nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia robót budowlanych. W trakcie kontroli odebrano wyjaśniania od właściciela działki nr [...] R. B., następnie przesłuchano w charakterze świadka K. M. (kierownika budowy od marca 2020 r. do listopada 2021 r.). W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: "PINB") uznał, że budowa na działce nr [...] stanowi samowolę budowlaną i postanowieniem nr 108/2021 z dnia 22 listopada 2021 r., na podstawie art. 48 i art. 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b."), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, pouczył inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowy oraz określił wysokość opłaty legalizacyjnej. W dniu 13 stycznia 2022 r. do PINB wpłynął wniosek inwestora o legalizację budowy na działce nr [...]. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr 5/2022, na podstawie art. 48b ust. 1 i ust. 2 p.b., którym nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 15 marca 2022 r. zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 p.b. Inwestor w dniu 15 marca 2022 r. skierował prośbę do PINB o przesunięcie terminu złożenia dokumentów o 40 dni. Organ nie przychylił się do tego wniosku. Pismem z dnia 17 marca 2022 r. zwrócił się natomiast do skarżącego o przedstawienie w terminie 3 dni od otrzymania pisma wszelkich wymaganych postanowieniem z 13 stycznia 2022 r. dokumentów związanych z legalizacją przedmiotowego budynku pouczając jednocześnie o treści 10 § 1 K.p.a. Powyższe wezwanie pozostało bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy i po uzyskaniu informacji od Wójta Gminy [...] o tym, że w 2022 r. nie wydano inwestorowi zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym wykonanej budowy oraz wypisu i wyrysu działki nr [...] decyzją z dnia 4 kwietnia 2022 r., nr 36/2022, na podstawie art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 i art. 48a p.b., PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji złożonego przez skarżącego decyzją z dnia 30 maja 2022 r., nr 576/2022 DWINB utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie PINB w mocy. Organ odwoławczy zgodził się z organem pierwszej instancji, że przedmiotowa budowa nie była realizowana na podstawie art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374; dalej: "ustawa covidowa") i w związku z tym wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ jako niewiarygodne ocenił wyjaśnienia inwestora oraz K. M. (kierownika budowy), że roboty budowlane rozpoczęto w marcu 2020 r. Wprawdzie z zapisów dziennika budowy wynika, że pomiędzy 14 marca a 18 kwietnia 2020 r. wybrano humus, wykonano wykopy, podbudowę z betonu pod płytę fundamentową oraz wykonano zbrojenia płyty fundamentowej. Jednak przeczą temu zdjęcia lotnicze przesłane z Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, na których widać tylko trawę i cień drzew w dniu 18 kwietnia 2020 r., zaś w dniu 10 maja 2021 r. widoczna jest część płyty fundamentowej (aktualnie ma ona kształt litery L z bokiem dłuższym w kierunku drogi). Dalej organ wskazał, że konsekwencją nieprzedłożenia przez inwestora dokumentacji legalizacyjnej w wyznaczonym terminie był nakaz rozbiórki budynku. Skargę na decyzję DWINB z 30 maja 2022 r. złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji PINB z 4 kwietnia 2022 r. DWINB domagał się oddalenia skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd stwierdził, że nakaz rozbiórki budynku wybudowanego przez skarżącego na działce nr [...] jest uzasadniony, ponieważ dotyczy budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 p.b.), czego w konkretnym przypadku bezspornie nie dopełniono. Co więcej, w sprawie zostało wszczęte postępowanie legalizacyjne, jednak inwestor zignorował obowiązek wskazany w postanowieniu PINB z 13 stycznia 2022 r. i nie podjął działań celem uzyskania określonych dokumentów legalizacyjnych. Za niezasadne Sąd uznał stanowisko skarżącego, że do przedmiotowej inwestycji powinien mieć zastosowanie art. 12 ustawy covidowej, wyłączający stosowanie przepisów m.in. p.b., do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie Sądu zrealizowanemu budynkowi nie można przypisać takiej kwalifikacji, gdyż zebrane w sprawie dowody (przede wszystkim zdjęcia uzyskane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obrazujące stan nieruchomości na przestrzeni lat, kontrola działki i przesłuchanie ówczesnego właściciela działki nr [...]) wykluczają wykonywanie robót w czasie pozwalającym na skorzystanie z regulacji covidowej. Sąd wskazał, że wersji skarżącego przeczą też jego zabiegi związane z uzyskaniem pozwolenia na budowę, gdyż ze stosownym wnioskiem, w imieniu właściciela działki, wystąpił dopiero 25 maja 2021 r., czyli po upływie ponad 14 miesięcy od deklarowanego rozpoczęcia robót budowlanych. Jak wyjaśnił Sąd, art. 12 ustawy covidowej obowiązywał od 8 marca do 5 września 2020 r., podczas gdy prace związane z wykonaniem płyty fundamentowej na działce nr [...] były widoczne dopiero w maju 2021 r. Odmiennie od organów ocenił dowód z dziennika budowy zaznaczając, że nie zostało zweryfikowane, czy dziennik budowy wydał właściwy organ i jakiej inwestycji dotyczył. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 24 stycznia 2023 r. złożył skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: 1) art. 7a § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ustawy covidowej (w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2020 r.) na korzyść skarżącego, w sytuacji gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich; 2) art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez brak dokonania ustalenia, czy przedsięwzięcie inwestycyjne podjęte przez skarżącego zakończyło się w czasie obowiązywania art. 12 ustawy covidowej; 3) art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a., art. 124 § 2 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i art. 126 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez brak sporządzenia przez organy obu instancji prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonych decyzji, a także zaskarżonego wyroku, co przejawiało się w szczególności nie wyjaśnieniem, na jakiej podstawie organy rozpoznające sprawę uznały, iż inwestycja realizowana na ww. nieruchomości nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy covidowej, przez co motywy, na podstawie których wydane zostały skarżone decyzje są dla skarżącego niezrozumiałe i nieprzekonujące, co w konsekwencji burzy zasadę zaufania obywatela do organów państwa i zasadę przekonywania; 4) art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art 80 K.p.a. i w związku z art 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiło się w szczególności poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane nie zostały wykonane przez skarżącego trybie art. 12 ustawy covidowej, co skutkowało naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności prawa skarżącego do prowadzenia inwestycji w trybie przewidzianym w art. 12 ustawy covidowej; 5) art. 86 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. i w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uczynienie z dowodu z przesłuchania strony w toku czynności kontrolnych podstawowego środka dowodowego w sprawie, w oparciu o który zostały poczynione ustalenia podstawowych dla sprawy okoliczności, podczas gdy dowód taki powinien zostać dopuszczony w postępowaniu administracyjnym w ostateczności i jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym). Powinien być on zatem przeprowadzony dopiero po zgromadzeniu i ocenie wyczerpująco całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu pierwotnym, tj. na dzień 8 marca 2020 r., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje wskazana regulacja, ale w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie nowelizacji, tj. ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, podczas gdy skarżący rozpoczął budowę w marcu 2020 r., tj. przed wejściem w życie nowelizacji; 2) art. 12 ustawy covidowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka budowy obiektu budowlanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19; 3) art. 12 ustawy covidowej poprzez jego błędną interpretację i pominięcie, że skarżący (inwestor) działający w trybie tych norm prawnych otrzymał daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich tych regulacji, do których są oni obowiązani się stosować, zaś podejmowane przez skarżącego działania doraźnie prowadziły do profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby wywołanej COVID-19; 4) art. 12 ust. 2 ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, albowiem do przedsięwzięcia podjętego przez skarżącego zastosowanie ma art. 12 ustawy covidowej w brzemieniu sprzed nowelizacji z dnia 31 marca 2020 r.; 5) art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48 oraz art. 48a, a także art. 28 ust. 1 p.b. poprzez ich zastosowanie, podczas gdy w związku z treścią art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoczęcia przez skarżącego robót budowlanych, do budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów p.b. nie stosuje się. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezzasadne są zarzuty procesowe, w szczególności ten odniesiony do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., rozumiany w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli nie dostrzegł, iż organy administracji wykazały się brakiem staranności w gromadzeniu materiału dowodowego, w toku postepowania nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a nadto dokonano błędnej oceny tego materiału. Należy mieć na względzie, że wystąpiono do różnych instytucji aktywnie poszukując dokumentów, także archiwalnych, które mogłyby dostarczyć informacje przydatne w rozpatrywanej materii. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, że zebrany w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy był kompletny i dawał podstawy do ustalenia właściwej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w konsekwencji do wyprowadzenia wniosku co do rodzaju i charakteru wykonanych robót budowlanych na działce nr [...] oraz czy w dacie ich realizacji wymagana była zgoda budowlana właściwego organu. Ustalenia te były oparte zasadniczo na poprawnie przeprowadzonej kontroli w dniach 24 września i 22 października 2021 r., utrwalonej protokołami wraz z dołączoną dokumentacją fotograficzną i szkicami. Wynika z nich, że na nieruchomości znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej w kształcie litery L (w stanie surowym zamkniętym, podłączony do wody i kanalizacji, bez tablicy budowy). Do ustaleń wykorzystano też zdjęcia lotnicze przesłane przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii obrazujące rzeczywisty stan zagospodarowania terenu w dniach 18 kwietnia 2020 r. i 10 maja 2021 r., a także zeznania R. B. (właściciela działki nr [...]), ujęte w protokole z jego przesłuchania z dnia 14 października 2021 r. W oparciu o te dowody Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęto dopiero w maju 2021 r., kiedy wylano fundamenty. W świetle tych dowodów za pozbawione wiarygodności, i słusznie, oceniono wyjaśnienia inwestora oraz K. M. pełniącego funkcję kierownika budowy, którzy twierdzili, że roboty budowlane rozpoczęto w marcu 2020 r., gdy obowiązywały regulacje covidowe. Podstawy do takich ustaleń nie mógł też stanowić dziennik budowy, którego kserokopia znajduje się w aktach administracyjnych. Organ odwoławczy poddając analizie jego treść wskazał, że nie został on wydany i opieczętowany przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Trudno z tym stwierdzeniem polemizować. Pozbawiony mocy dokumentu urzędowego jest bowiem dziennik budowy, sporządzony przez inwestora, czy też innego uczestnika procesu inwestycyjnego. Poza tym, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, przedłożona przez skarżącego kserokopia dziennika budowy nie precyzuje inwestycji, której dotyczy. Jedynie na przedniej jego stronie znajduje się informacja, że chodzi o "Budowę budynku rehabilitacji pocovidowej-19 z instalacjami". W rezultacie dokonywane w nim wpisy w części dotyczącej daty rozpoczęcia robót na działce nr [...] (pomiędzy 14 marcem a 2 kwietnia 2020 r. wybrano humus, wykonano wykopy, podbudowę z betonu pod płytę fundamentową oraz zbrojenie płyty fundamentowej, i 12 marca 2021 r. wylano płytę fundamentową z betonu) nie miały mocy dowodowej i nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Ponadto, w świetle ujawnionej w postępowaniu wyjaśniającym dokumentacji budowlanej przesłanej przez Starostę Legnickiego (dalej: "Starosta") prawidłowe było też wnioskowanie Sądu pierwszej instancji, że gdyby inwestor rzeczywiście prowadził w marcu 2020 r. inwestycję związaną z przeciwdziałaniem COVID-19, to w jakim celu ubiegał się on, w imieniu właściciela nieruchomości, o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (a nie budynku rehabilitacji pocovidowej) na tej samej działce w dniu 25 maja 2021 r., czyli ponad 14 miesięcy od daty deklarowanego rozpoczęcia robót budowanych. Decyzją z dnia 17 września 2021 r., nr 709/21 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Fakty te dodatkowo świadczą o tym, że przedmiotowa inwestycja była realizowana później niż deklaruje inwestor. W skardze kasacyjnej inwestor nie kwestionuje ustaleń faktycznych związanych z parametrami technicznymi budynku objętego niniejszym postępowaniem oraz tego, że nie występował on o pozwolenie na jego budowę. Kwestie te stanowiły zatem okoliczności niesporne. Nie podważył nadto skutecznie ustaleń odnoszących się do daty powstania przedmiotowego budynku, jak i jego kwalifikacji prawnej jako budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 86 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego inwestor nie był słuchany w toku czynności kontrolnych, lecz w dniu 22 października 2021 r. złożył oświadczenie, które zostało ujęte w protokole, dołączonym do akt sprawy. Protokół z tej czynności procesowej, oprócz danych dotyczących realizacji obiektu budowlanego na działce nr [...], zawiera szkic obrazujący położenie budynku. Protokolarne ustalenia dokonane w toku czynności kontrolnych stanowią materiał dowodowy w rozumieniu przepisów Działu II rozdziału 4 K.p.a. w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach regulowanych przepisami p.b. i są podstawą do wydawania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach p.b. (zob. wyroki NSA z: 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09; 11 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 458/10). W rezultacie więc, informacje uzyskane w ten sposób od inwestora mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a tym samym, znaczna część argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, mogła być uznana za motywy, które wyjaśniały podstawę decyzji nakazującej rozbiórkę. Jak wynika z treści art. 86 K.p.a. dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzonym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organ zgromadził dowody pozwalające na ustalenie czasokresu budowy budynku na działce nr [...]. W konsekwencji brak było podstaw do rozważenia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżącego. Pełnomocnik skarżącego nie dostrzega, iż stanowcze ustalenia co do daty przedmiotowej budowy dokonano przede wszystkim w oparciu o zdjęcia lotnicze, które zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) i innymi regulacjami powiązanymi z tą ustawą i są częścią państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także na podstawie wyjaśnień właściciela działki nr [...]. Wiarygodności tych środków dowodowych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący nie zakwestionował. Pełnomocnik nie wskazał też, jakie inne dowody (poza opisanymi wyżej) przemawiają za postawioną tezą, iż wykonywane prace zostały wykonane jako inwestycja covidowa. Co istotne, skarżący miał możliwość zajęcia stanowiska w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów (art. 10 § 1 K.p.a.), lecz z tego uprawnienia nie skorzystał. Wobec ustalenia w sposób poprawny podstawy faktycznej rozstrzygnięcia nie można przyjąć, by w sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 11 K.p.a. (odpowiednio: zasady praworządności, pogłębiania zaufania obywateli i przekonywania), art. 124 § 2, art. 126 oraz art. 107 § 3 K.p.a. (odnoszące się elementów składowych uzasadnienia odpowiednio postanowienia i decyzji). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera motywy, które jednoznacznie podają przyczynę nakazu rozbiórki budynku na działce nr [...]. PINB powołał w podstawie prawnej art. 49e ust. 1 pkt 3, art. 48 oraz art. 48a p.b. uprawniające go do wydania decyzji w rozpatrywanym zakresie z tego właśnie powodu. W konsekwencji także na etapie odwołania skarżący mógł bronić swojego interesu prawnego kwestionując stanowisko PINB, które jasno wynikało z decyzji nr 36/2022, natomiast organ odwoławczy był w stanie tę decyzję zweryfikować, co też uczynił, rozwijając wspomniane stanowisko i ustosunkowując się do zarzutów odwołania, w tym argumentów skarżącego, że budowa budynku była realizowana w ramach ustawy covidowej. W efekcie w momencie złożenia skargi skarżący miał możliwość zapoznania się z pełnym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. To, że skarżący nie podziela zawartej w nim oceny prawnej nie świadczy o naruszeniu zasad procesowych, o których mowa w art. 8 i art. 11 K.p.a. Niezasadny okazał się również zarzut odniesiony do art. 7a § 1 K.p.a. Wskazany przepis ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej. Wówczas prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony, a taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanym przypadku, o czym przyjdzie wypowiedzieć się w dalszej części rozważań. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów materialnoprawnych zauważyć należy, że koncentrują się one wokół tego samego założenia, a mianowicie, iż inwestycja objęta zaskarżoną decyzją była realizowana na podstawie art. 12 ustawy covidowej i w związku z tym brak było podstaw prawnych do kwestionowania legalności inwestycji, wdrażania przez organu nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego oraz finalnie wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego budynku. Wymaga przypomnienia, że ustawa covidowa weszła w życie 8 marca 2020 r. Cel tej ustawy został określony w jej art. 2 ust. 1 i 2 przez zdefiniowanie pojęcia przeciwdziałania COVID-19. Wskazano, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Według pierwotnego brzmienia art. 12 ustawy covidowej do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295). Przepis ten został znacznie rozbudowany w wyniku nowelizacji dokonanej w ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568; dalej: "ustawa nowelizująca") w ten sposób, że dotychczasowe brzmienie art. 12 ujęto w ust. 1, po którym dodano ust. 2 - 6. W art. 12 ust. 2 ustawy covidowej wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zakres tej informacji został natomiast określony w art. 12 ust. 3 ustawy covidowej. Następnie z dniem 18 kwietnia 2020 r. do ustawy covidowej dodano art. 12b wskazujący, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych dotyczących utrzymania ciągłości działania istotnych usług, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energii, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, art. 12 stosuje się odpowiednio (art. 73 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r. poz. 695). Zwrócić należy uwagę, że Sąd pierwszej instancji pozostaje w błędnym przekonaniu, iż art. 12 ustawy covidowej od samego początku jego obowiązywania był przepisem czasowym. Otóż dopiero nowelizacja art. 36 ust. 1 ustawy covidowej wprowadzona w dniu 31 marca 2020 r. (art. 1 pkt 19 ustawy nowelizującej) doprecyzowała, że art. 12 ustawy covidowej traci moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 4 września 2020 r. Utrata mocy wskazanej normy przywróciła zaś (od 5 września 2020 r.) obowiązywanie powszechnych norm wynikających z p.b., w tym związanych z etapem inicjowania procesu budowlanego. Celem stosowania art. 12 ustawy covidowej było bowiem niewątpliwie odformalizowanie procesu budowlanego oraz szybkie i doraźne działanie umożliwiające powstanie infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Wyłączenie stosowania m.in. przepisów p.b. miało sens wyłącznie w kontekście pilnych inwestycji zdrowotnych. Takie też stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 342/25; 5 września 2024 r. II OSK 1330/22, 7 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1306/23-1314/23; 17 kwietnia 2024 r. II OSK 1837/21; 13 grudnia 2022 r. II OSK 2031/21; 7 lipca 2022 r. II OSK 2192/21 i II OSK 1945/21), a w skardze nie przywołano argumentów pozwalających na zmianę dotychczasowej linii orzeczniczej. Dlatego zarzut błędnej interpretacji art. 12 ustawy covidowej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia tego przepisu (poza ww. zastrzeżeniem co do okresu jego obowiązywania) jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej kwestionowania. Biorąc zaś pod uwagę podstawę faktyczną przyjętą w zaskarżonym wyroku nie można też uznać, by Sąd pierwszej instancji dopuścił się obrazy art. 12 ustawy covidowej wskutek niezastosowania tego przepisu w pierwotnym brzmieniu (na dzień 8 marca 2020 r.), lecz w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Ustalenie, że wybudowanie przedmiotowego budynku miało miejsce w maju 2021 r. (a nie w marcu 2020 r.) prowadziło do trafnej konkluzji, iż inwestycja nie była zwolniona przepisem art. 12 ustawy covidowej z uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym realizacja tego obiektu odbyła się w warunkach samowoli budowlanej, gdyż inwestor nie poinformował organu administracji o budowie tego budynku ani nie uzyskał na to zgody. Okoliczności te świadczą również o bezzasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu obrazy art. 12 ust. 2 ustawy covidowej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie. Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że organy umożliwiły skarżącemu zalegalizowanie budowy i tym samym uniknięcie najdalej idącej konsekwencji dopuszczenia się samowoli budowlanej. Temu celowi służyło zobowiązanie skarżącego, po złożeniu wniosku o legalizację, do dostarczenia dokumentacji określonej w postanowieniu PINB z 13 stycznia 2022 r., a nałożenie takiego obowiązku znajdowało uzasadnienie w treści art. 48b ust. 1 i 2 p.b. Wyznaczony skarżącemu termin (15 marca 2022 r.) był wystarczający do zgromadzenia pełnej dokumentacji. Jednakże pomimo upływu tego terminu skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Żądana dokumentacja nie została przez skarżącego przedłożona organowi także na etapie postępowania odwoławczego do dnia wydania zaskarżonej decyzji (30 maja 2022 r.). Od chwili podjęcia postanowienia zobowiązującego do dostarczenia wymaganych dokumentów do wydania ostatecznej decyzji upłynęło zatem około 5 miesięcy. Był to termin realny, umożliwiający wykonanie tego postanowienia. Nie można zaś oczekiwać od organu, aby wyręczał inwestora i z urzędu podejmował czynności zmierzające do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 49e ust. 1 pkt 3 w związku z art. 48, art. 48a oraz art. 28 ust. 1 p.b. Postanowienie PINB z 8 października 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, wydane na podstawie art. 48 i art. 48a p.b., nie zostało zaskarżone we właściwym trybie przez skarżącego. Sam fakt niezaskarżenia tego postanowienia nie uniemożliwiał skarżącemu podnoszenia zarzutu co do wadliwego trybu prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania na dalszym jego etapie (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1437/22). W efekcie za dopuszczalne należy uznać kwestionowanie w niniejszym postępowaniu kwalifikacji wykonanych robót budowalnych i prawidłowości zastosowanego trybu postępowania zmierzającego do doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Wbrew jednak twierdzeniom pełnomocnika skarżącego odniesionego do zarzutu naruszenia wskazanych wyżej regulacji p.b. należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego zastosował właściwy tryb postępowania. Przyjęta w tej sprawie kwalifikacja robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku jako wykonanego w warunkach samowoli budowlanej (bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) jest wynikiem prawidłowej oceny organów nadzoru budowlanego wyrażonej w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych (art. 48 p.b.). Wykonanie takich robót bez pozwolenia na budowę uzasadnia z kolei zastosowanie przez organy administracyjne trybu legalizacyjnego. Wobec stwierdzenia nieprzedłożenia określonych dokumentów legalizacyjnych, organ nadzoru budowlanego władny był zastosować przepis art. 49e ust. 1 pkt 3 p.b. i nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.