II OSK 1114/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2025 r. sygn. akt III SAB/Gd 426/24 w sprawie ze skargi A.V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. uchyla pkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie oddala skargę; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 27 lutego 2025 r., sygn. akt III SAB/Gd 426/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.V. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku cudzoziemki w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 800 zł (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz 100d ust. I pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 – dalej "ustawa o pomocy") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej, która jest obywatelką Ukrainy przybyłą do Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 r.; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi cudzoziemki na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z dnia 11 lipca 2023 r., mimo, że stosownie do powołanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną cudzoziemka wniosła o oddalenie tej skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że w części zasługuje ona na uwzględnienie. WSA w Gdańsku w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Sąd pierwszej instancji uznał również, że odniesienie tych przepisów do wszystkich cudzoziemców byłoby niezgodne z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak też art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie NSA uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) – dalej "nowelizacja z 15 maja 2024 r.", nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 11 lipca 2023 r. Następnie 23 sierpnia 2023 r. organ skierował zapytania do organów opiniujących. Decyzja o udzieleniu cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia została natomiast wydana 22 maja 2025 r. Zaznaczyć należy, że termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określał art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., a zatem podstawowy termin na rozpoznanie wniosku wynosił 6 miesięcy. Jednakże począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń pobytowych cudzoziemców m.in. zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE, nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy). Tym samym w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. nie doszło do bezczynności organu. Z kolei w odniesieniu do okresu od 1 lipca 2024 r., kiedy to termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia rozpoczął bieg stwierdzić należy, że ten 6-miesięczny termin upłynął 31 grudnia 2024 r. W konsekwencji w chwili wydania zaskarżonego wyroku (27 lutego 2025 r.) zachodziła bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że WSA w Gdańsku, orzekając 27 lutego 2025 r., nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów uwzględniając, co do zasady, skargę na bezczynność. W dacie wyrokowania przez sąd wojewódzki Wojewoda pozostawał w bezczynności, co – mimo częściowo błędnego uzasadnienia – zasadnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku zobowiązując organ do rozpoznania wniosku cudzoziemki (pkt 1 zaskarżonego wyroku). Tym samym zaskarżony wyrok, choć przy przyjęciu odmiennych relewantnych ustaleń faktycznych oraz prawnych odpowiada prawu w części dotyczącej punktu 1, a w konsekwencji również w części dotyczącej punktu 5 odnoszącego się do kosztów postępowania, co z kolei uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej w tym zakresie. Dodać przy tym należy, że na zasadność orzeczenia Sądu pierwszej instancji w części zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy nie mógł mieć wpływu fakt wydania 22 maja 2025 r. decyzji udzielającej cudzoziemce wnioskowanego zezwolenia pobytowego. Decyzja ta zapadła bowiem już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Tymczasem w sprawie ze skargi na bezczynność miarodajny dla ustalenia, czy miała ona miejsce, jest stan faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a nie stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi kasacyjnej, czy też po jej wniesieniu. O ile fakt bezczynności Wojewody przy rozpoznaniu wniosku cudzoziemki nie budził wątpliwości, o tyle zakwalifikowanie tejże bezczynności przez Sąd pierwszej instancji jako mającej cechy rażącego naruszenia prawa, nie mogło się ostać. Podkreślenia wymaga to, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność lub przewlekłość ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 198/22, CBOSA). Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego. W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że z reguły dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie rażące (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 718/24; wyrok NSA z 7 listopada 2024 r., sygn. akt II GSK 1499/24; wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 1081/22 - CBOSA). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie akcentuje się również, że sąd administracyjny uwzględniając całość okoliczności indywidualnych sprawy powinien wziąć pod uwagę także występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13, CBOSA; oraz M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, art. 149, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). Wskazując na rażący charakter bezczynności Wojewody, Sąd pierwszej instancji powołał się na znaczne i niczym nieusprawiedliwione przekroczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że skoro wniosek cudzoziemki wpłynął do organu 11 lipca 2024 r., to 6-miesięczny termin na wydanie decyzji w tej sprawie upłynął 11 stycznia 2024 r. W konsekwencji niewydanie tego rozstrzygnięcia do dnia wyroku Sądu pierwszej instancji (27 lutego 2025 r.) zostało zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Dokonując powyższej kwalifikacji WSA w Gdańsku pominął zastosowanie w sprawie art. 100d ustawy o pomocy, a więc nie uwzględnił – jak wyjaśniono powyżej – iż w okresie od złożenia wniosku do 30 czerwca 2024 r. Wojewoda nie pozostawał w bezczynności. Kierując się zaś ww. kryteriami powoływanymi w orzecznictwie, upływu niespełna dwumiesięcznego okresu, pomiędzy dniem, w którym ekspirował 6-miesięczny termin na załatwienie sprawy (31 grudnia 2024 r.), a dniem wydania zaskarżonego wyroku (27 lutego 2025 r.), nie można było utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa. Wskazane kryteria oceny nakazywały również wziąć pod uwagę powołane odpowiednio w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące znacznego obciążenia organu w związku z liczbą wpływających spraw pobytowych, jak też pozostawania Wojewody w przekonaniu o skuteczności przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy do 30 września 2025 r. na podstawie nowelizacji z 15 maja 2024 r. W tej sytuacji zasadne było uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że bezczynność Wojewody nie miała rażącego charakteru. W ślad za powyższą oceną zasadne będzie uznanie, że w sprawie nie wystąpiła podstawa do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zaznaczyć co prawda należy, że stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności lub przewlekłości nie jest konieczną przesłanką przyznania takiej sumy (por. np. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 786/23 - CBOSA). Tak więc rozstrzygnięcie w sprawie sumy pieniężnej (pkt 3 zaskarżonego wyroku) nie ma co do zasady charakteru pochodnego wobec uchylonego punktu 2 zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak przyznanie stronie przez Sąd pierwszej instancji sumy pieniężnej umotywowane zostało postawą (rażącą bezczynnością) organu oraz trudnościami, z jakimi cudzoziemka musiała się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia pobytowego. W tej sytuacji zakwestionowanie zaistnienia przesłanki wiążącej się z kwalifikacją nadaną bezczynności organu nie mogło pozostawać bez wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie sumy pieniężnej. Z kolei trudności cudzoziemki wynikające z bezczynności organu – których Sąd Wojewódzki nie sprecyzował, jak też nie powołała się na nie sama skarżąca – powinny być odnoszone do czasu trwania tej bezczynności. Ten zaś, jak wskazano powyżej, wynosił niespełna dwa miesiące, co zdaniem NSA nie uzasadniało przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Wobec tego orzeczono o uchyleniu punktu 3 zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi w tym zakresie. W związku z powyższym, uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. uchylił punkt 3 zaskarżonego wyroku, przyjmując że w sprawie brak było podstaw do przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej (punkt 2 wyroku). Skargę kasacyjną w pozostałym zakresie oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że zachodzi przypadek szczególny, o którym mowa w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.