II OSK 1113/25

Dnia 29 stycznia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia del. WSA Paweł Dańczak (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2025 roku, sygn. akt III SAB/Gd 358/24 w sprawie ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 6 lutego 2025 r., III SAB/Gd 358/24, w sprawie ze skargi O. K. (dalej zwany stroną lub skarżącym) na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej zwany Wojewodą) w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt pierwszy), stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi), przyznał od Wojewody na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (punkt trzeci), oddalił skargę w pozostałej części (punkt czwarty), zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt piąty). Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23, zgodnie z którym przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 103; dalej zwana ustawą o pomocy) stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem i nie dostrzegł podstaw do zmiany linii swojego dotychczasowego orzecznictwa, zgodnie z którym zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa przepisów zawartych w art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Regulacje te nie dotyczą również obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Polski przed 24 lutym 2022 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interpretacja art. 100c i 100d ustawy o pomocy odnosząca te przepisy do wszystkich spraw cudzoziemców wydaje się prowadzić do unikania przez państwo negatywnych skutków długoletnich zaniedbań w organizacji administracji właściwej w sprawach cudzoziemców niejako przy okazji wprowadzenia szczególnych regulacji dotyczących skutków rosyjskiej agresji na Ukrainę. Mając zatem na uwadze opisane w uzasadnieniu rozważania, Sąd pierwszej instancji uznał, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy nie mogły z przyczyn podmiotowych znaleźć zastosowania w sprawie, a więc nie uzasadniały oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i rozpoznanie sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w części dotyczącej punktów 1, 2, 3 i 5 i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c) oraz 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c) ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowanie jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego, który jest obywatelem Ukrainy przebywającym w Rzeczypospolitej Polskiej przed wybuchem działań wojennych na terytorium tego państwa w 2022 r.; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej zwana p.p.s.a.) w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi ww. cudzoziemca na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zainicjowanej wnioskiem z 21 września 2023 r., mimo że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie odniósł się do podniesionych w niej zarzutów w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy jej rozpoznawaniu związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on uprawniony do badania tylko tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na wskazane wyżej ograniczenia, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należało stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że choć skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona, to zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do wszystkich cudzoziemców. Natomiast bez znaczenia okazał się zarzut naruszenia art. 100c powołanej ustawy, ponieważ przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś wniosek o udzielenie zezwolenia pobytowego został złożony przez skarżącego 31 sierpnia 2023 r., a następnie uzupełniony zgodnie z wezwaniem organu 26 października 2023 r., kiedy zastosowanie znajdował już wskazany w skardze kasacyjnej art. 100d ustawy o pomocy. W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Polski został wywołany wojną w kraju ich pochodzenia, tj. wskazanych w art. 2 ust. 1 ww. ustawy (zob. wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1119/24; 22 maja 2025 r., II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który wprawdzie jest obywatelem Ukrainy, ale jego pobyt – jak wynika z akt sprawy – nie jest konsekwencją działań wojennych toczących się w tym państwie. W tym stanie rzeczy, odmienne stanowisko przyjęte w omawianym zakresie przez sąd I instancji należy uznać za błędne. W orzecznictwie NSA przyjmowano także, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP) oraz art. 6 i 13 Konwencji i Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: EKPCz) – zob. m.in. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., II OSK 801/24; 30 października 2024 r., II OSK 1303/24; z 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; 21 stycznia 2025 r., II OSK 1303/24; 26 lutego 2025 r., II OSK 1287/24; 16 kwietnia 2025 r., II OSK 1280/24). Powyższy pogląd zachowuje jednak aktualność do 30 czerwca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2023 r., II OSK 1985/22; 18 listopada 2024 r., II OSK 926/24; 21 stycznia 2025 r., II OSK 1123/24; 20 lutego 2025 r., II OSK 2212/24; 9 kwietnia 2025 r., II OSK 1188/24). Wskazywano wówczas, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być wszak uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (por. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Tym sposobem w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy na okres po 30 czerwca 2024 r. nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. m.in. wyroki NSA z: 19 maja 2025 r., II OSK 2921/24; 3 lipca 2025 r., II OSK 3117/24; 5 sierpnia 2025 r., II OSK 3111/24; 25 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny bezczynności albo przewlekłości należy w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE został złożony przez skarżącego 31 sierpnia 2023 r., a następnie – na wezwanie organu – uzupełniono go 26 października 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 ustawy o pomocy), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących czynności oraz przewlekłości. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt i pkt 2 k.p.a. Bezczynność określona została jako niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Przewlekłość to z kolei prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji wynika, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jeśli natomiast w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest ku temu przeszkód (formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy), wówczas postępowanie takie jest prowadzone przewlekle. Przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. są na gruncie niniejszej sprawy art. 210 ust. 1 i 2 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach. Ustalają one termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, który wynosi 6 miesięcy, a ponadto reguły liczenia tego terminu. Ich analiza prowadzi przy tym do konstatacji, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów co do składanego przez cudzoziemca wniosku wynikających z ustawy o cudzoziemcach oraz braków formalnego tego wniosku. Niezależnie od tego trzeba mieć na uwadze, że przepisy ustawy o cudzoziemcach, w omawianym zakresie, stanowią implementację dyrektywy UE 2003/109/WE z 25 listopada 2003 r. w sprawie statusu obywateli państw trzecich, którzy uzyskali status rezydenta długoterminowego (Dz.U.UE.L.2004.16.44), w tym jej art. 7 ust. 2, z którego zd. 1 wynika, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Wobec przyjęcia, że norma art. 100d ustawy o pomocy obowiązywała do dnia 30 czerwca 2024 r., termin 6 miesięcy na załatwienie sprawy wynikający z wcześniej przywołanych przepisów ustawy o cudzoziemcach rozpoczął swój bieg od 1 lipca 2024 r. W dacie orzekania przez WSA w Gdańsku, tj. 6 lutego 2025 r., termin ten upłynął. Całokształt opisanych okoliczności oznacza więc, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. m.in. wyrok NSA z 23 września 1986 r., IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., III OSK 4675/21). Organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który upłynął przed wydaniem zaskarżonego wyroku, co zasadnie skutkowało uwzględnieniem skargi. Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy. Skoro WSA w Gdańsku prawidłowo uwzględnił skargę, to konsekwentnie zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Gdy chodzi o zakwalifikowanie stwierdzonej bezczynności jako rażącej (pkt 2 sentencji), to skarga kasacyjna nie postawiła zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. To samo dotyczy przyznania sumy pieniężnej (pkt 3 sentencji), gdyż nie postawiono zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Z tego względu NSA nie był uprawniony do wypowiedzenia się w zakresie charakteru bezczynności oraz przyznanej sumy pieniężnej. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku.