II OSK 1113/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 617/23 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr 753/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego kontenera budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 617/23, po rozpoznaniu skargi B. B. (skarżąca) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 17 sierpnia 2023 r., nr 753/2023, w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego kontenera budowlanego: I. uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 15 lipca 2022 r., nr PINB-401/8/22/2-22; II. zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: PIN.401/8/22/3-23, wydaną w oparciu o art. "49e ust. 1, ust. 6" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - kontenera budowlanego, położonego na terenie działki nr [...], obręb [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył WINB, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ, na podstawie "art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.), zarzucił naruszenie: 1. prawa procesowego mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)" w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niewszechstronną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, iż zachodzi potrzeba ustalenia charakteru samowolnie wzniesionego budynku, podczas gdy zgromadzone dowody, w tym oświadczenie inwestorki, wskazują jednoznacznie, iż zrealizowała ona tymczasowy obiekt budowlany; 2. prawa materialnego, tj. art. 49e pkt 1 i pkt 6 Pr.bud., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione uchylenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy inwestycja została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę, a inwestorka nie skorzystała z możliwości legalizacji, a nadto kontynuowała roboty budowlane pomimo ich wstrzymania przez organ nadzoru budowlanego stosownym postanowieniem. W uzasadnieniu środka zaskarżenia WINB wskazał, że nie zachodzi potrzeba pogłębienia postępowania dowodowego, albowiem stan faktyczny w sprawie został wyczerpująco wyjaśniony. Organy obu instancji poczyniły ustalenia zarówno w oparciu o dowód z oględzin, jak i z wyjaśnień samej inwestorki, iż zrealizowała ona obiekt, o którym mowa w "art. 3 ust. 5 pkt 7" Pr.bud. WINB podkreślił, że fakt rejestracji kontenera jako pojazd w myśl przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie wyłącza możliwości uznania go za obiekt budowlany, gdyż zarejestrowanie go stanowi jedynie jego dodatkową cechę, istniejącą z woli jej właściciela, która nie wyłącza możliwości uznania kontenera za obiekt budowlany, jeżeli został on posadowiony na nieruchomości w celu czasowego użytkowania go w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. W rozpatrywanym przypadku umieszczenie kontenera na długi okres na nieruchomości i wykorzystanie go do innych celów powoduje, że nie jest on połączony z przemieszczającym się pojazdem silnikowym i nie pełni już funkcji pojazdu, lecz wyłącznie funkcję obiektu budowlanego. WINB zauważył, że inwestorka wskazała na rolniczy charakter obiektu dopiero w skardze do Sądu administracyjnego, natomiast w całym toku postępowania administracyjnego konsekwentnie podtrzymywała, iż kontener jest pojazdem czasowo jedynie pozbawionym kół. Oczywistym jest zatem, iż argumentacja wskazująca na rolniczy charakter obiektu została wykreowana wyłącznie na potrzeby postępowania sądowoadministracyjnego, po uprzednim niekorzystnym dla inwestorki zakończeniu postępowania administracyjnego. Argumentacja ta nie powinna zatem zasługiwać na uwzględnienie, albowiem jej celem jest wyłącznie polepszenie sytuacji procesowej inwestorki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem nie jest w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny wydanych przez organy nadzoru budowlanego aktów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że orzeczony nakaz rozbiórki nie został poprzedzony postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu wszechstronne zbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających znaczenie dla prawnobudowlanej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Słusznie dostrzegł Sąd, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest nie tylko konsekwencją braku złożenia wniosku o legalizację ale także kontynuowania budowy pomimo wydania postanowienia o jej wstrzymaniu, tym niemiej przy kontroli legalności zaskarżonej decyzji należało uwzględnić przewidzianą w art. 4 Pr.bud. zasadę wolności budowlanej. Wynika z niej nakaz kierowany do organów administracji, zgodnie z którym aby inwestorowi odmówić prawa zabudowy nieruchomości gruntowej należy precyzyjnie wykazać, że jego zamierzenie budowlane jest niezgodne z konkretnymi przepisami, co wiąże się z dokonaniem prawidłowej ich wykładni (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 573/13). Powyższe można rozwinąć o spostrzeżenie, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, i z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny (zob. wyrok NSA z dnia 21 września 2023 r., sygn. akt II OSK 864/22). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego pozwala na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Niewadliwie podkreślił Sąd I instancji, że istotne kwestie dotyczące kwalifikacji prawnej prowadzonych robót zostały już rozstrzygnięte postanowieniem PINB z dnia 15 lipca 20022 r. o wstrzymaniu robót budowlanych, które stanowi elementem postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, które zakończyło się zaskarżonym nakazem rozbiórki. Postanowienie to stało się ostateczne w pierwszej instancji administracyjnej (nie zostało wniesione od niego zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego). W świetle wyżej poczynionych uwag oraz mając na względzie, że przepis art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należy jednakże uznać, że okoliczność wydania ww. postanowienia, nie mogła skutkować, po pierwsze, brakiem objęcia jego sądową kontrolą, po drugie, uznaniem, że określone kwestie zostały w nim przesądzone. Pojęcie "sprawa", o którym mowa w art. 135 p.p.s.a. występuje w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Dokonanie właściwej kwalifikacji obiektu budowlanego jest niezbędne, aby zastosować najdalej idący w skutkach nakaz, tj. rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pełni należy zaaprobować i powtórzyć stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który wskazał, że ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu robót okazały się dalece niewystarczające aby na ich podstawie dokonać prawidłowej kwalifikacji robót budowlanych związanych z posadowieniem przez skarżącą na działce nr [...] w [...] kontenera budowlanego. Doszło do pominięcia przez PINB istotnych okoliczności, których należyte wyjaśnienie i ocena może mieć znaczenie dla kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Pominiętą w sprawie okolicznością jest prowadzenie przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w ramach którego wykorzystuje sporny obiekt budowlany. Skarżąca podczas czynności kontrolnych (12 maja 2022 r.) wskazywała, że jest rolniczką, a roboty ziemne wykonała w celu umożliwienia parkowania maszyn rolniczych. W odwołaniu powołała się na fakt bycia rolniczką. W skardze ponownie powtórzyła, że jest rolniczką, a wykonany przez nią obiekt gospodarczy powstał w związku z produkcją rolną (przechowywaniem sprzętu, środków ochrony roślin itp.). Na potwierdzenie tych twierdzeń dołączono do skargi nakaz płatniczy w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego podatku rolnego na rok 2023, z którego wynika, że powierzchnia gruntów gospodarstwa rolnego skarżącej wynosi 299 ha, w tym w miejscowości [...] skarżąca posiada w sumie ponad 81 ha użytków rolnych. Słusznie podkreślił Sąd I instancji, że fakt prowadzenia przez skarżącą gospodarstwa rolnego, w ramach którego ma być wykorzystywany sporny obiekt budowlany, nie został w sprawie w żaden sposób zweryfikowany, a w świetle przepisów prawa budowlanego nie jest to okoliczność prawnie obojętna. A także, że nie można w związku z tym przyjmować, że argumentacja o rolniczym przeznaczeniu obiektu pojawiła się dopiero w skardze. Organy obu instancji ograniczył się do kwalifikacji prawnobudowlanej wynikającej z przepisów art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 7 Pr.bud. W tym miejscu należy zaakcentować, że nie ma w Pr.bud. normy "art. 3 ust. 5 pkt 7", na którą powołuje się WINB w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Nie zweryfikowały możliwości oceny spornego obiektu budowlanego przez pryzmat przepisów przynależnych grupie zawodowej - rolników. Mowa tu w szczególności o przepisach: art. 29 ust. 2 pkt 1 lit. a Pr.bud. (nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m², przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m); art. 29 ust. 2 pkt 33 Pr.bud. (nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane) [przy uwzględnieniu przepisów przejściowych]; § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm. (budynek gospodarczy - to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych). Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny podziela dokonaną przez Sąd I instancji ocenę wydanych przez organy nadzoru budowlanego aktów. Tym samym odmawiając waloru zasadności zarzutom opartym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (pkt 1 środka zaskarżenia - skoro autor przywołał jedynie przepisy k.p.a. to nieuprawnione było przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) oraz art. 49e pkt 1 i 6 Pr.bud. (pkt 2 skargi kasacyjnej). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.