II OSK 1113/13

Dnia 8 sierpnia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1520/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; w pkt III zasądził od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, na skutek zawiadomienia z dnia 23 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy przeprowadził w dniu 15 grudnia 2011 r. oględziny na nieruchomości przy [...] w W. W trakcie tych oględzin stwierdzono, że na elewacji nie trwają żadne roboty budowlane, nie ma żadnego rusztowania. Elewacja jest już wykończona. Na elewacji umieszczona została reklama, na siatce winylowej. Konstrukcja stalowa pod reklamą, zamontowana jest śrubami stalowymi do ściany budynku. Na nich rozpięta jest siatka mocująca reklamę. Reklama rozpięta jest na rogu budynku, od strony [...], na rogu budynku i kończy się na elewacji od strony [...]. W dniu 24 stycznia 2012 r. ponownie przeprowadzono oględziny reklamy winylowej wraz z konstrukcją wsporczą i oświetleniem na elewacji budynku przy [...] stwierdzając, iż na elewacjach: południowej i zachodniej widoczna jest konstrukcja wsporcza oraz ściągi pozostawione po zdemontowaniu plansz reklamowych winylowych. Pozostały również niezdemontowane lampy halogenowe na wysięgnikach oświetlające reklamę w ilości 5 szt. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Spółdzielni [...] doprowadzenie do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. poprzez: demontaż konstrukcji wsporczej i oświetlenia w postaci 5 szt. lamp halogenowych umieszczonych na elewacji ww. budynku, pozostałości reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej. Spółdzielnia [...]" w W. pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. wniosła odwołanie od decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że w aktach sprawy organu powiatowego znajduje się pismo Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Śródmieście z dnia 22 lutego 2012 r., z którego wynika, iż właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej nie prowadził postępowania w sprawie montażu konstrukcji pod wielkoformatową siatkę winylową z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy [...] w W. Wydział AB poinformował jednocześnie, iż w jego archiwum znajduje się zgłoszenie [...] Sp. z o.o. z lipca 2006 r. dotyczące zamiaru umieszczenia siatki z nadrukiem reklamowym na rusztowaniu remontowym, w związku z remontem elewacji budynku, na którą to reklamę wyraził zgodę organ konserwatorski, z czasem ekspozycji od 1 września 2006 r. do 31 grudnia 2006 r. W ocenie organu odwoławczego skoro zgłoszenie wniesione przez [...] Sp. z o.o. dotyczyło montażu siatki z nadrukiem reklamowym na rusztowaniu remontowym to nie jest tożsame z montażem urządzenia reklamowego bezpośrednio na elewacji budynku. Zatem montaż konstrukcji pod wielkoformatową siatkę winylową z nadrukiem reklamowym wraz z oświetleniem na elewacji budynku przy [...] w W. (na którym uprzednio zamontowana była siatka z nadrukiem reklamowym), został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Powołując się na przepisy art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 1 i 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy uznał, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego. Ponadto istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma § 14a rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz.U. 1999 r. Nr 74, poz. 836 ze zm.), zgodnie z którym budynek mieszkalny – wielorodzinny powinien być użytkowany w sposób zapewniający nieograniczanie oświetlenia dziennego mieszkań. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. Na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia i nośniki reklamowe oraz inne urządzenia niezwiązane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, o ile nie ograniczają oświetlenia dziennego mieszkania. Postanowienia ww. przepisu nie dotyczą przypadku wykonywania robót budowlanych dotyczących elewacji tego budynku. W chwili obecnej nie są wykonywane roboty budowlane na elewacji budynku, a sposób zmontowania konstrukcji, ze względów technicznych nie stanowi konstrukcji pod siatkę służącą zabezpieczeniu robót budowlanych. Przywołane rozporządzenie nie wskazuje stopnia ograniczenia oświetlenia, z czego wynika, iż ustawodawca miał na myśli każde ograniczenie oświetlenia dziennego mieszkań. Zdaniem MWINB niezgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa w tym ww. rozporządzenia uniemożliwia jej legalizację, ponadto nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji likwidującej stan niezgodności z prawem. Organ podkreślił, że alternatywne wymienienie w art. 52 Prawa budowlanego inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. W tych okolicznościach słusznie skierowano nakaz demontażu do właściciela budynku mieszkalnego wielorodzinnego, tj. do Spółdzielni [...]" w W. Ponadto MWINB podkreślił, że zasadnym jest nakazanie demontażu konstrukcji wsporczej wraz z oświetleniem, ponieważ, pomimo iż konstrukcja i oświetlenie nie ograniczają dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych to są związane nieodłącznie z siatką reklamową. Pełnią funkcję podtrzymująca i doświetlającą dla płachty reklamowej. Ponadto konstrukcja wsporcza i oświetlenie, bez zamontowanej siatki reklamowej nie pełnią żadnej funkcji, a ich pozostawienie na elewacji budynku będzie zakłócało estetykę elewacji przedmiotowego budynku. Konstrukcja wsporcza z oświetleniem lampami halogenowymi służyć może wyłącznie reklamie wielkoformatowej, w tym zamontowaniu jej przy niewielkim nakładzie pracy i skomplikowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. wniosła Spółdzielnia [...]" w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że za prawidłowe uznał ustalenia organu, odnoszące się do wykonania w warunkach samowoli budowlanej w postaci reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej na ścianie budynku przy ul. Al. Niepodległości 210 w Warszawie. Powyższe znalazło potwierdzenie przede wszystkim w informacji przekazanej pismem z dnia 22 lutego 2012 r. przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy. Okoliczność ta nie była także kwestionowana przez skarżących na żadnym etapie postępowania. Nie można zatem skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim zobowiązał on do wydania obowiązku demontażu konstrukcji wsporczej i oświetlenia pozostałości reklamy wielkoformatowej – siatki winylowej. W ocenie Sądu zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego jest uzasadnione bowiem w przedmiotowej sprawie wykonano roboty budowlane jako nowe działanie inwestycyjne. Za prawidłowy Sąd uznaje również wniosek o niezgodności tych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi co powoduje brak możliwości legalizacji. Przepis art. 52 Prawa budowlanego stanowi podstawę określenia podmiotów, które mogą być adresatami wskazanych w nim decyzji. Wymienienie obok inwestora także właściciela i zarządcy obiektu nie oznacza, że właściwy organ może dowolnie w zakresie tych podmiotów wybierać adresata decyzji. W pierwszej kolejności przedmiotowymi obowiązkami jest obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, a dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wskazuje, więc wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. Nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Tak więc zasadą jest, że to inwestor, który wybudował samowolnie obiekt budowlany jest zobowiązany do jego rozbiórki i to on powinien ponieść wszelkie koszty związane z wykonaniem rozbiórki. W niniejszej sprawie organ nałożył obowiązki wymienione w art. 51 ust. 1 pkt 1 na Spółdzielnie [...]". Zdaniem Sądu trafnym jest zarzut skarżącej Spółdzielni, że organy – zwłaszcza organ I instancji nienależycie wyjaśniły, który podmiot winien być zobowiązany do dokonania omawianych czynności. Po pierwsze wskazać wszak należy, że nie zostało wyjaśnione kto jest sprawcą samowoli. Ze stanowiska przedstawiciela Spółdzielni zaprezentowanego w trakcie postępowania przed organem I instancji wynika, że pomiędzy właścicielem reklamy a Spółdzielnią została zawarta umowa. Analiza tego dokumentu może prowadzić do ustalenia sprawcy samowoli. Organ odwoławczy prawidłowo określa kolejność, w jakiej należy nakładać obowiązki wymienione w art. 52 Prawa budowlanego wskazując, że w pierwszej kolejności obowiązki wymienione w tym przepisie powinny obciążać inwestora – sprawcę samowoli. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że organ przyjął, iż ustalenie inwestora nie jest możliwe. Jednakże twierdzenie to nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Wobec przedstawionego poglądu reprezentowanego w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do interpretacji art. 52 ustawy – Prawo budowlane a także zgodnie z zaprezentowanymi przez organ odwoławczy poglądami w tym przedmiocie Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego – z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej nie poczyniły nawet próby ustalenia kto jest bezpośrednim sprawcą samowoli budowlanej, a w konsekwencji nie zbadały czy istnieje możliwość nałożenia obowiązków w pierwszej kolejności na "inwestora". Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółdzielnia [...] w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie dalszych wskazań, co do postępowania w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego, mimo iż organ zarówno I jak i II instancji dokonał uchybień proceduralnych, w zakresie ustalenia inwestora, a tym samym Sąd orzekający nie miał możliwości oceny czy ustalenia organów w zakresie zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego są właściwe i będą właściwe również w stosunku do podmiotu będącego inwestorem, co winny ustalić organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy; 2) art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wskazań, co do dalszego postępowania w zakresie podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia oraz zasadności oceny organu w przedmiocie niemożności legalizacji inwestycji, mimo iż organy nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego, co w konsekwencji może oznaczać, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek zmiany stanu faktycznego wskazana przez Sąd podstawa materialnoprawna może okazać się chybiona. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wskazując jedynie na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Jak zaznaczono w skardze kasacyjnej, pismem tym "nie jest kwestionowana istota sprawy, a jedynie sporządzone przez Sąd uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia". Tak skonstruowana skarga kasacyjna nie może być prawnie skuteczna z uwagi na brzmienie art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również wtedy, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Błędne uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., tylko wtedy mogłoby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, gdyby fakt ten mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 501). W rozpoznawanej sprawie, ponieważ Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. miał obowiązek w uzasadnieniu orzeczenia zamieścić "wskazania co do dalszego postępowania", co też uczynił. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały uchylone, gdyż zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego powinny w pierwszej kolejności ustalić podmiot, który był inwestorem a jednocześnie sprawcą samowoli budowlanej. Z faktu tego nie można jednak wyprowadzać wniosku, że "Sąd orzekający nie miał możliwości oceny czy ustalenia organów w zakresie zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego są właściwe i będą właściwe również w stosunku do podmiotu będącego inwestorem", jak wskazuje się w skardze kasacyjnej. Pogląd ten jest błędny i niczym nieuzasadniony, gdyż stan faktyczny w sprawie został przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustalony, co można sprawdzić w oparciu o przesłane akta administracyjne. Zresztą w samej skardze kasacyjnej nie kwestionuje się też prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że to co jest przedmiotem nakazu doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy [...] w W. (osnowa decyzji PINB z [...] marca 2012 r.), zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia, o czym zapewne skarżąca Spółdzielnia, jako właściciel budynku byłaby poinformowana. A kwalifikacja prawna oparta na przepisach art. 51 Prawa budowlanego, podobnie jak kwalifikacja oparta na przepisach art. 48 czy art. 49b Prawa budowlanego w przypadkach innych samowoli budowlanych, są niezależne od tego, na kogo, na jaki podmiot, nakłada się obowiązki wynikające z tych przepisów. Samowola budowlana stanowi naruszenie przepisów Prawa budowlanego, niezależnie od tego, w jakiej postaci występuje i od tego, kto jest jej sprawcą oraz na kogo nakłada się obowiązek przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej ma każdy (art. 83 Konstytucji RP). Wszyscy są też wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Sprawa jako taka przez fakt uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie przestała istnieć i wymaga ponownego rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego, co może też świadczyć o nietrafności zarzutu zamieszczonego w pkt IIa skargi kasacyjnej. Tym samym nie może mieć uzasadnienia zarzut zamieszczony w pkt IIb skargi kasacyjnej, skoro zaskarżonym wyrokiem, nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie mógł ocenić prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.