II OSK 1112/18

Dnia 3 kwietnia 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 465/17 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 465/17, oddalił skargę Z. S. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z (...) kwietnia 2017 r. nr (...), którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U nr z 2016 r. poz. 23., dalej Kpa), oraz art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej upzp), utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z (...) lutego 2017 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie myjni samochodowej bezdotykowej, rozbudowie istniejącego budynku przedszkola o część usługowo - handlową, budowie urządzeń budowlanych oraz zjazdu z ul. (...), przewidzianej do realizacji w L. przy ul. (...). Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588; dalej rozporządzenie wykonawcze) i w świetle jej ustaleń nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na rozbudowie budynku przedszkola o część handlowo – usługową oraz budowie myjni samochodowej, realizuje funkcję usługową, istniejącą w obszarze analizowanym. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 upzp. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa), oddalił skargę w całości. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucono naruszenie I. przepisów prawa materialnego, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 6 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że organ wydal decyzję o warunkach zabudowy mimo braku istnienia do tego podstaw, z powodu niespełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że organ: dokonał niewłaściwego przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, z powodu braku analizy części mieszkalnych znajdujących się na obszarze analizowanym, a oparciu się jedynie o części usługowe; w sposób nieuzasadniony ustalił każdy parametr dla planowanej zabudowy z zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości z obszaru analizowanego nienależycie przyjmując, że takie rozstrzygnięcie jest możliwe, bowiem uwzględnia uwarunkowania urbanistyczne i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji. II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 Kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu zaskarżonej decyzji pomimo, że organ zaniechał należytego informowania stron postępowania o jego przebiegu i nie zapewnił skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się jako wartość podstawową przy wykładni art. 61 ust. 1 upzp uwzględnienie wolności zagospodarowania terenu wywodzonej z prawa własności. Osoba dysponująca nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować dowolnie - w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju (np. wielorodzinnego), oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., II OSK 952/10, LEX nr 992669). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, całkowicie wypaczają sens tej zasady. Odnosząc się do pierwszego z nich wskazać należy, że w granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa usługowa, (działki nr 197, 193/1, 498/1, 499/1, 433), a dodatkowo przedmiotem inwestycji jest rozbudowa istniejącego budynku przedszkola. Jest zatem rzeczą oczywistą, że planowane przedsięwzięcie tak w zakresie rozbudowy budynku przedszkola, jak też budowy myjni samochodowej, stanowi kontynuację funkcji, występującej w obszarze analizowanym, gdyż mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Tym samym powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest całkowicie nieuzasadniony, nie doszło bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 6 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Niezasadny jest również zarzut naruszenia § 3 ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczący prawidłowości dokonanej analizy urbanistycznej. Skoro w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdowały się nieruchomości zabudowane na cele usługowe, to były ono wystarczającym punktem odniesienia dla przeprowadzenia analizy i nie było wymagane dokonanie analizy części mieszkalnych znajdujących się na obszarze analizowanym. Natomiast przyjęte w wyniku analizy parametry dla planowanej zabudowy, pomimo że z zastosowaniem odstępstwa od ogólnej zasady wyznaczania ich na podstawie średniej wielkości nie naruszają wskazanego w skardze kasacyjnej § 3 rozporządzenia wykonawczego. Kluczowe znaczenie ma to, że wszystkie wyznaczone wskaźniki i parametry mieszczą się w zakresie dopuszczonym przez przepisy rozporządzenia wykonawczego i zostały uzasadnione uwarunkowaniami urbanistycznymi i architektoniczne w sąsiedztwie terenu inwestycji. W szczególności wskaźnik powierzchni zabudowy ustalony w decyzji w przedziale od 0,06 do 0,19 wynika z tego, że jego wielkość minimalna odpowiada wielkości powierzchni zabudowy już istniejącej na terenie inwestycji, zaś maksymalna równa jest średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Minimalna szerokość elewacji frontowej w przypadku budynku przedszkola odpowiada szerokości elewacji frontowej budynku przewidzianego do rozbudowy, zaś w przypadku myjni - równa jest średniej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Natomiast wskaźnik maksymalnej szerokości elewacji frontowej obu opisanych wyżej obiektów odpowiada maksymalnej wielkości tego parametru w obszarze analizy. Racjonalnie zostało również wyjaśnione ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla obu budynków w takim samym przedziale - od 4,1m do 8m. Określenie zaś maksymalnej wysokości myjni na poziomie 8 m stanowi nawiązanie do budynku istniejącego już na terenie inwestycji, a ponadto nie przekracza maksymalnej wielkości tego parametru w obszarze analizowanym. Nie sposób również wskazać na uchybienia w wyznaczeniu linii zabudowy oraz geometrii dachu. Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 10 § 1 i art. 81 Kpa. Skarżący uczestniczył w postępowaniu, składając odwołanie oraz skargę do sądu. Można postawić pytanie jakie środki dowodowe zebrane przez w postępowaniu nie były znane skarżącemu. Zwłaszcza, że podstawowymi dowodami w sprawie były akta organu I instancji, w szczególności zaś analiza urbanistyczna. W skardze kasacyjnej nie zostało wykazane aby domniemane naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 Ppsa, mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, a wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 Ppsa ustawy. Po zwrocie akt Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpozna zatem wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.