II OSK 1111/23

Dnia 5 września 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1061/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. w S. i A. B. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia 6 listopada 2020 r. nr WOA.7721.103.2020.IW w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie na rzecz A. sp. z o.o. w S. i A. B. kwoty po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 1061/22, na skutek skargi [...] sp. z o.o. w S. i A. B. uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 6 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z 9 czerwca 2020 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wskazaną decyzją utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z 9 czerwca 2020 r., którą na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) nakazano skarżącej A. B., jako inwestorowi, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stanowiącego własność skarżącej [...] sp. z o.o. w S. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżąca A. B. zmieniła sposób użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia prowadząc w nim niepubliczną szkołę podstawową i następnie mimo wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego oraz nałożenia na nią obowiązku przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem organu pierwszej instancji z 19 lutego 2020 r. wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nadal w taki sposób użytkowała budynek i żądanych dokumentów nie przedstawiła. Ponadto w postępowaniu administracyjnym przyjęto, że sposób użytkowania budynku polegający na prowadzeniu w nim niepublicznej szkoły podstawowej jest sprzeczny z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w S. uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z 27 marca 2006 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Zachodniopomorskiego z 2006 r. nr 66, poz. [...]). Zgodnie z decyzjami Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę i jego zmianie, odpowiednio z 9 września 2015 r. i 14 grudnia 2018 r., budynek, którego dotyczy sprawa, miał być użytkowany jako budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno - terapeutyczne. W szczególności parter i pierwsze piętro zostały przeznaczone na centrum psychologiczno - terapeutyczne, zaś poddasze na lokale mieszkalne. W odniesieniu do sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, że plan ten na terenie, na którym znajduje się budynek, którego dotyczy sprawa, nie przewiduje działalności edukacyjnej. Na tym terenie dopuszczalne są usługi w zakresie finansów, gastronomi, handlu detalicznego, kultury, obsługi firm i klientów, opieki zdrowotnej i turystyki. W związku z tym na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazano skarżącej A. B. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku z uwagi na niewykonanie obowiązku przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, oraz z powodu dalszego użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji zaznaczono przy tym, że skarżąca przedłożyła dokumenty wymienione w postanowieniu organu pierwszej instancji z 19 lutego 2020 r. z wyjątkiem zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności aktualnego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji uznał, że aktualny sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym ustalił, że w budynku jest prowadzona szkoła dla dzieci z orzeczeniami o potrzebie specjalnego kształcenia. W związku z tym przyjął, że w budynku jest prowadzona działalność psychologiczno - terapeutyczna mieszcząca się w dopuszczalnej przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego funkcji z zakresu opieki zdrowotnej. Uwzględniając wynikające z akt administracyjnych fakty dotyczące potwierdzenia przez właściwe organy (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej) spełnienia warunków prowadzenia szkoły, zgłoszenia szkoły do właściwej ewidencji oraz zakresu jej działalności, w szczególności tego, że w szkole zatrudnionych jest 8 pracowników, zajmujących się dziećmi w liczbie nie większej niż 34 w wieku od 6 do 11 lat, Sąd pierwszej instancji uznał, że zmiana sposobu użytkowania nie podpada pod art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji uwzględnił przy tym wynikającą z akt administracyjnych okoliczność sprowadzającą się do tego, że jedynym przejawem rzekomego negatywnego oddziaływania prowadzenia szkoły w budynku, którego dotyczy sprawa, na otoczenie było uniemożliwienie z uwagi na wymogi prawne uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Jako podstawę prawną uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji wskazał naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.). Organ administracji w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Po pierwsze, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że pomimo iż w budynku, którego dotyczy sprawa, "prowadzona jest edukacja, budynek użytkowany jest na cele edukacyjne - Niepublicznej Szkoły Podstawowej "[...]", a zatem dokonano bez zgody właściwego organu zmiany sposobu użytkowania obiektu, działalność ta jest niezgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę, obejmującym zmianę sposobu użytkowania i przebudowę istniejącego budynku biurowego na budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno - terapeutyczne, a także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S., to organy budowlane mylnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie tryb wskazany w art. 71 ust. 1 pkt 2 (...) [i] art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane", Po drugie, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w budynku, którego dotyczy sprawa, "prowadzona jest działalność gospodarcza - Centrum psychologiczno - terapeutyczne z elementami edukacji, a zatem działalność ta jest zgodna z udzielonym pozwoleniem na budowę (...), a także ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w S."; przy czym zaznaczono, że naruszenie przepisów postępowania jest "wynikiem uznania przez Sąd, że organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 71a ust. 4 tej ustawy, wydając decyzje naruszające w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.)". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W Prawie budowlanym nie zdefiniowano precyzyjnie, kiedy zachodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi się, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń oraz podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Definicja ta jest niepełna, a zatem nieprecyzyjna, z uwagi na użycie w niej sformułowania "w szczególności", które należy odczytywać w ten sposób, że poza dwoma w miarę wyraźnie określonymi przypadkami zmiany sposobu użytkowania (punkty drugi i trzeci powołanego przepisu) mogą też występować inne bliżej niesprecyzowane przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego opisany w art. 71 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Jeżeli chodzi o drugi przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń) to nie jest jasne, czy organy administracji uznały, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi właśnie ten przypadek. Po pierwsze, w żadnej z decyzji podjętej w postępowaniu administracyjnym nie powołano art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego opisującego ten przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepis ten w obu decyzjach (organu pierwszej i drugiej instancji) pojawia się jedynie w obszernych cytatach z orzeczeń sądów administracyjnych, przy czym dosłownie w tej postaci lub jako art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zacytował treść całego artykułu 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Po drugie, w żadnej z decyzji podjętej w postępowaniu administracyjnego nie przedstawiono argumentacji, która w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest konieczna. Mianowicie nie wskazano jak domniemana zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podjęto jedynie szczątkowe rozważania na temat definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego określonej, jak trafnie przyjęto, w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zauważając, też trafnie, że opiera się ona na przykładowym wskazaniu sytuacji, które za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego mogą być uznane. Następnie jednakże wskazano, że sposób rozumienia powołanego przepisu był wielokrotnie wyjaśniany w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz że z tego orzecznictwa ma jakoby wynikać, iż "ocena zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego sprowadzać się powinna do ustalenia czy i w jaki sposób podjęcie w obiekcie budowlanym działalności powoduje zmianę stawianych obiektowi wymagań odnoszących się do jego uciążliwości i bezpieczeństwa użytkowania, a także wpływa na jego przeznaczenie, warunki techniczno - budowlane lub otoczenie". Dalej powołano się na wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 953/17, w którym zaakceptowano użycie przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zwrotu "w szczególności" i dopuszczono uznanie za zmianę sposobu użytkowania obiektu innych sytuacji, niż tylko tych wymienionych w powołanym przepisie. Powołanie przez organ odwoławczy wspomnianego orzeczenia może świadczyć o tym, że organ ten uznał, iż w rozpoznawanej sprawie występuje taka właśnie sytuacja, co mogłoby oznaczać, że w ogóle nie stosował art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie stwierdzenie zdają się potwierdzać dalsze wywody zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, mianowicie stwierdzenie, że w budynku, którego dotyczy sprawa, jest prowadzona szkoła, co jest sprzeczne z udzielonym pozwoleniem na budowę oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a także wskazanie wpływu tego odstępstwa od projektu budowlanego i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na "otoczenie", mianowicie wpływ funkcjonowania szkoły na możliwość prowadzenie w sąsiedztwie działalności zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wyjaśniono wyraźnie o jaką działalność zgodną z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego chodzi, jednakże z okoliczności sprawy wynika, że chodzi o detaliczną sprzedaż napojów alkoholowych, która z uwagi na sąsiedztwo szkoły byłaby prawnie niedopuszczalna. Organ odwoławczy nie odwołał się zatem do żadnego ze skutków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W istocie organ odwoławczy uznał, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż w pozwoleniu na budowę sposób jego użytkowania był określony jako "budynek mieszkalny wielorodzinny i centrum psychologiczno - terapeutyczne", zaś w rzeczywistości prowadzono w nim szkołę, co było sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i miało negatywny wpływ na pewien rodzaj działalności (handel detaliczny) dopuszczalny według ustaleń tego planu miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną tak rozumiane stanowisko organu odwoławczego co do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, nie jest trafne, gdyż nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności. Tym samym, co do zasady uwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji było zasadne. Przede wszystkim zauważyć należy, że ze znajdujących się w aktach administracyjnych decyzji Prezydenta Miasta [...] z 9 września 2015 r. o udzieleniu skarżącej A. B. pozwolenia na budowę, decyzji tego samego organu administracji z 14 grudnia 2018 r. o zmianie tego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonych tymi decyzjami projektów budowlanych wynika, że pozwolenie na budowę obejmowało urządzenie w budynku, którego dotyczy sprawa, szkoły dla dzieci wymagających specjalnych metod nauczania. Wystarczy zacytować następujący fragment opisu technicznego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z 9 września 2015 r.: "(c)entrum ma powstać z myślą o dzieciach i młodzieży wymagających troski i odpowiedniego podejścia do ich problemów zarówno zdrowotnych, szkolnych jak i społecznych". Wymowne są też plany pomieszczeń przedstawione w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, w szczególności aranżacja, jako żywo przypominająca klasy. Istotne jest też to, że do projektu budowlanego dołączono dokumenty, z których wynikało, że w budynku będą przebywały dzieci w wieku szkolnym od 7 do 15 roku życia oraz że ich liczba nie przekroczy 50 osób, w tym na parterze do 18, na pierwszym piętrze do 25 osób i na poddaszu do 6 osób (Ekspertyza techniczna w zakresie warunków ewakuacji w budynku "Centrum Psychologiczno - Terapeutyczne" przy ul. [...] w S.). Faktem jest, że w obu decyzjach, jak i zatwierdzonych nimi projektach nie używa się wprost słowa "szkoła", lecz "centrum psychologiczno - terapeutyczne", jednakże w ocenie NSA jest oczywiste, że organ administracji wydając te decyzje mógł mieć świadomość, że w budynku, którego dotyczy sprawa, dzieci nie będą poddawane jedynie terapii, ale także będą edukowane. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że w "centrum psychologiczno - terapeutycznym" nie będą się odbywały jedynie indywidualne spotkania terapeutyczne, lecz także zajęcia w klasach, czyli tak jak w szkole. Zauważyć należy, że w istocie organy administracji obu instancji przyjmując, że w budynku podjęto inną działalność niż zostało to określone w pozwoleniu na budowę, stwierdzają, że w budynku, którego dotyczy sprawa, prowadzona jest edukacja dzieci. Ponadto podkreślają, nadając temu faktowi istotne znaczenie, że na budynku, którego dotyczy sprawa, umieszczono szyld niepublicznej szkoły podstawowej. Jednakże na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę można było przyjąć, że w budynku tym miała być prowadzona terapia i połączona z nią edukacja dzieci wymagających szczególnych warunków nauki. Tym samym można było przyjąć, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż był on użytkowany w sposób zgodny z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. W ocenie NSA nie można nadawać istotnego znaczenia użytemu w pozwoleniu na budowę oraz w zatwierdzonym nim projekcie budowlanym określeniu inwestycji, jako "centrum psychologiczno - terapeutyczne". Przede wszystkim zauważyć należy, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z 9 września 2015 r. o pozwoleniu na budowę nie przewidywano określenia w pozwoleniu na budowę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego pozwolenie na budowę dotyczy. Z art. 34 ust. 2 obowiązującego wówczas Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. poz. 462 ze zm.) wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego powinien być określony w projekcie budowlanym. Nie można więc jedynie na podstawie określenia użytego w decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmować, że sposobem użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa była działalność w zakresie psychologii i terapii, a nie także edukacja. Określając ustalony pozwoleniem na budowę sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, należało przede wszystkim uwzględnić, że w projekcie budowlanym wyraźnie wskazano dla jakich dzieci budynek będzie przeznaczony oraz plany poszczególnych pomieszczeń i inne już wskazane dokumenty mogące świadczyć, że projektowana inwestycja była przeznaczona także na edukację dzieci. Z powyższego wynika, że zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i następnie skarżący kasacyjnie błędnie koncentrują się na art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zasadnie natomiast Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności mające znaczenie dla ustalenia, czy w ogóle doszło w rozpoznawanej sprawie do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym te istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia to rzeczywista treść zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego w zakresie przeznaczenia projektowanego budynku. Tym samym oparcie zaskarżonego wyroku na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. jest zasadne. W tym miejscu należy jeszcze rozważyć kwestię, która w skardze kasacyjnej, w szczególności w jej podstawach, nie została wyraźnie podniesiona. Chodzi o to, że w rozpoznawanej sprawie zapadły już dwa wyroki. Otóż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1119/20, uchylił decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z 6 listopada 2020 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z 9 czerwca 2020 r. Wyrok ten został jednak uchylony na skutek skargi kasacyjnej organu administracji wyrokiem NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1576/21. W podstawach kasacyjnych, jak już powiedziano, kwestii prawnych związanych w szczególności z wyrokiem NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1576/21, nie podniesiono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast poświęcono mu jedynie jedno zdanie i to niezbyt jasne. Stwierdzono mianowicie, że "(z)ważywszy na wyrok z dnia 19 października 2022 r. (sygn. akt [II] OSK 1576/21) Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmujący w całości argumentację ZWINB w S., na mocy którego uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2021 r. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią dokonaną w sprawie przez NSA, dlatego w sprawie znajduje zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71a ust. 4 ustawy Prawo budowlane". W związku z tym należy zauważyć, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1119/20, opierał się na tezie, że sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, powinien wynikać z decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, zaś wobec tego, że skarżąca A. B. jeszcze takiej decyzji nie uzyskała niezasadne było stosowanie wobec niej trybu przewidzianego w art. 71a Prawa budowlanego. NSA w wyroku z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1576/21, przyjął natomiast, że w przypadku takich robót, jakie zostały w sprawie na podstawie pozwolenia na budowę wykonane (zmiana sposobu użytkowania i przebudowa budynku) nie jest wymagane ani zawiadomienie o zakończeniu budowy, ani uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Zagadnienie prawne rozstrzygane w obu wskazanych wyrokach nie występowało zatem w niniejszej sprawie. Faktem jest, że NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku stwierdził, iż "(w)obec powyższego, w sytuacji, gdy w 2020 r. organy zidentyfikowały użytkowanie obiektu jako szkoły, a więc użytkowania odmiennego aniżeli określonego w decyzjach z 2015 r. i 2018 r., to możliwe było prowadzenie postępowanie w trybie art. 71a P.b.". Jednakże w następnym zdaniu NSA stwierdza, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając skargę powinien był dokonać merytorycznej kontroli zastosowania tego przepisu i zweryfikować, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji z art. 71a P.b. w ustalonym stanie faktycznym". Z tym stwierdzeniem koresponduje wskazanie co do dalszego postępowania, mianowicie zdanie, w którym NSA stwierdza, iż "(p)onownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien skontrolować decyzję i zweryfikować, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji z art. 71a P.b. w ustalonym stanie faktycznym". NSA zatem nie przesądził, że należy stosować tryb przewidziany w art. 71a Prawa budowlanego. Wskazał, aby "zweryfikować", czyli sprawdzić, ustalić, czy spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w tym trybie. Podstawową zaś przesłanką stosowania wskazanego trybu jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem NSA w istocie polecił, aby ustalić czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaznaczył przy tym, że należy tego dokonać "w ustalonym stanie faktycznym". Tym samym zastrzegł, że zależeć będzie to od ustaleń faktycznych. Wobec tego ostatniego stwierdzenia zauważyć należy, że wcześniejsze stwierdzenie NSA, że użytkowanie budynku jako szkoły jest sprzeczne z udzielonym pozwoleniem na budowę zostało poczynione przy założeniu, że budynek jest użytkowany jako szkoła. Taka ocena prawna, co do zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z pozwoleniem na budowę przestaje być aktualna w razie innych ustaleń faktycznych, w szczególności wobec ustalenia, którego NSA nie poczynił, że nie ma miejsce użytkowanie obiektu wyłącznie jako szkoły i to szkoły dla dzieci niewymagających szczególnych metod nauczania. Ustalenie związane ze szczególnym przeznaczeniem budynku, którego dotyczy sprawa, zostały w istocie poczynione dopiero przez Sąd pierwszej instancji na potrzeby zaskarżonego wyroku. Tym samym Sąd ten nie był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1576/21, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że sposób użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, jest sprzeczny z udzielonym pozwoleniem na budowę. Odnosząc się w końcu do kwestii zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zauważyć należy, że o ile zostanie ustalone, że sposób użytkowania tego obiektu jest zgodny z pozwoleniem na budowę, to nie będzie dopuszczalne przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego nawet wówczas, gdyby się okazało, że ten sposób użytkowania obiektu budowlanego jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas może ewentualnie powstać zagadnienie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwolenia na budowę. W związku z tym zauważyć należy, że obie decyzje Prezydenta Miasta [...] dotyczące pozwolenia na budowę są ostateczne i ich wzruszenie jest możliwe jedynie w nadzwyczajnym trybie. Nie przesądzając ewentualnych rozstrzygnięć w tych nadzwyczajnych trybach zauważyć należy, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego szczególna sytuacja występująca w rozpoznawanej sprawie polegająca na tym, że budynek, którego dotyczy sprawa, jest przeznaczony dla dzieci o szczególnych potrzebach, może uzasadniać przyjęcie, że jego funkcja mieści się w usługach z zakresu ochrony zdrowia, nie jest pozbawione racji. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej organu administracji od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 p.p.s.a. zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez skarżących. Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący oraz biorący udział w postępowaniu Prokurator Rejonowy [...] w [...] w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.