II OSK 1109/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/23 w sprawie ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 maja 2023 r., znak SKO.ZP/415/560/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1024/23, oddalił skargę Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 17 maja 2023 r., znak SKO.ZP/415/560/2022 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 września 2022 r., nr AU-2/6730.2/699/2022, ustalającą na rzecz D. sp. z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, drogą wewnętrzną na działkach nr [...] i [...], obr. [...] [...] wraz z infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr [...], [...], [...], obr. jw. przy ul. M. w K." oraz umarzającą postępowanie w części odnoszącej się do budowy wjazdu z działki nr [...], obr. [...] [...], tj. działki stanowiącej drogę publiczną – ul. M. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Z.P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono, wskazując jako podstawy kasacyjne: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."), polegające na zaakceptowaniu wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie co najmniej parametrów (wskaźników) kształtowania zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie planistyczne"), wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p.; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia planistycznego, polegające na zaakceptowaniu dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia linii nowej zabudowy; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia planistycznego, polegające na zaakceptowaniu dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia szerokości elewacji frontowej planowanego budynku; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia planistycznego, polegające na zaakceptowaniu dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku; 5. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi i jej oddaleniu, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; 6. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedokonaniu prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, a przez to zaakceptowanie naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec nieprawidłowej oceny zaskarżonej decyzji SKO i naruszenia powołanych wyżej przepisów materialnych. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżonej decyzji SKO i utrzymanej nią decyzji Prezydenta Miasta Krakowa, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania od strony przeciwnej, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono motywy podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za niezasadny należało uznać zarzut błędnej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 5a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należy wyjaśnić, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. został dodany przez art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1986) z dniem 3 stycznia 2022 r., przy czym zgodnie z art. 4 tejże ustawy: "Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym." Mając zaś na względzie to, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem strony (inwestora), który wpłynął do organu 26 lutego 2021 r., należało przyjąć że w niniejszej sprawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie miał zastosowania, a zatem nie mogło dojść do jego naruszenia. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie jest uprawniony do modyfikowania bądź też korygowania sformułowanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Nie sposób też zgodzić się z zarzutem błędnej wykładni i błędnego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia planistycznego, polegającego na zaakceptowaniu dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia linii nowej zabudowy. Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, ustalenie linii nowej zabudowy nie miało charakteru dowolnego i zostało przekonująco umotywowane. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo ocenił wskazane przez organ uwarunkowania przestrzenne. Wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego (a więc nie jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czy też jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego w przypadku gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, w myśl § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia planistycznego), zostało wyjaśnione zarówno w wynikach przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistyczne, jak również w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Brak możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 bądź ust. 3 rozporządzenia planistycznego wynika z tego, że budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nie tworzą jednej, spójnej linii, która mogłaby zostać przedłużona i wykreślona dla terenu inwestycji. Ponadto z przeprowadzonej analizy wynika, że budynki na dalszych działkach są usytuowane w różnych odległościach od granicy działki drogowej. W tych uwarunkowaniach przestrzennych zasadne stało się wyznaczenie linii nowej zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzania planistycznego przez nawiązanie do usytuowania budynków o podobnych gabarytach do planowanej inwestycji oraz uwzględnienie tego, że planowany budynek składa się z dwóch połączonych ze sobą brył o różnej wysokości, a co za tym idzie, by wyższa tylna bryła została zlokalizowana w większym oddaleniu od drogi publicznej. Za nieuzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 rozporządzenia planistycznego, normującego zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wyznaczenia tego parametru. Również w tym przypadku odstąpienie od wyznaczenia szerokości elewacji frontowej na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, znalazło swoje uzasadnienie w treści analizy architektoniczno-urbanistycznej, z której wynika, że budynki znajdujące się w granicach obszaru analizowanego posiadają zróżnicowaną szerokość z uwagi na ich odmienny charakter (budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, budynki usługowe). Z tego też względu za zasadne uznano wyznaczanie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy odnosząc się do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W zaskarżonym wyroku słusznie przyjęto, że podnoszone przez skarżącą nieścisłości przy ustalaniu szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, dostrzeżone również przez organ odwoławczy, nie doprowadziły do naruszenia ładu przestrzennego, albowiem wyznaczenie tego parametru mieści się w ramach określonych przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy wielorodzinnej na działkach sąsiednich wskazanych w analizie. Niezasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 7 rozporządzenia planistycznego, polegającego zdaniem skarżącej kasacyjnie, na zaakceptowaniu dowolnego i nieuzasadnionego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku. Wyznaczenie tego parametru, ze względu na wspomnianą wyżej zróżnicowaną kubaturowo i funkcjonalnie zabudowę znajdującą się w granicach obszaru analizowanego, zostało dokonane przy zastosowaniu § 7 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, przewidującego możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odmienny od sposobów określonych w ust. 1 i 3 tego paragrafu, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej. W analizie tej, po uprzednim precyzyjnym zweryfikowaniu stanu faktycznego, słusznie uwzględniono, w ocenie Sądu I instancji oraz składu orzekającego w niniejszej sprawie, zróżnicowaną wysokość i różną funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz odniesienie się w tym względzie do budynku wielorodzinnego położonego najbliżej względem terenu planowanej inwestycji, znajdujące uzasadnienie z perspektywy zachowania ładu przestrzennego. Jak z powyższego wynika dokonana przez Sąd I instancji ocena decyzji obu instancji pod kątem ustaleń stanu faktycznego oraz wykładni zastosowanych przepisów okazała się trafna, z tego zaś względu nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że naruszenie art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., będących tak zwanymi przepisami wynikowymi, jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Tak więc nieskuteczność zarzutów naruszenia wcześniej wskazanych przepisów podniesionych w zarzutach kasacyjnych pociąga za sobą nieskuteczność twierdzenia o naruszeniu art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.