II OSK 1108/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. P. i W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1595/22 w sprawie ze skargi E. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 maja 2022 r. znak DON.7100.81.2022.KAL/FSE w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 stycznia 2023 r., VII SA/Wa 1595/22, oddalił skargę E. P. i W. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 25 maja 2022 r. znak DON.7100.81.2022.KAL/FSE utrzymującą w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 14 marca 2022 r. znak: WOP.771.25.2021.AMLY w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem (dalej: PINB) z 18 stycznia 2018 r. nr 17/18, którą nakazano M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] w B. – wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych i przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzja z 2018 r. jest wydana bez rażącego naruszenia prawa; - art. 11 p.p.s.a. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niedopuszczalne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, co w głównej mierze przyczyniło się do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w Zakopanem; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 6, art. 7, art. 79a, art. 8 oraz art. 107 § 1 k.p.a. polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i jej uzasadnienia na dowolnej argumentacji w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie, w szczególności na odstąpieniu od zasady stanowiącej, że organy administracji działają na podstawie przepisów prawa oraz stoją na straży praworządności, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 listopada 2025 r. skarżąca kasacyjnie poinformowała, że skarżący kasacyjnie W. P. zmarł w dniu 9 lutego 2025 r. Ponadto, oświadczyła, że według zapisu testamentowego jest jedyną właścicielką nieruchomości, na której znajduje się budynek objęty niniejszym postępowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga kasacyjna sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika nie zawiera właściwego przytoczenia podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał dostatecznie precyzyjnie, które z zarzutów dotyczą naruszenia prawa materialnego, a które naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały podzielone na zarzuty o charakterze materialnym i procesowym. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przy sformułowanych zarzutach, nie dyskwalifikuje jednak skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Niniejsze postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji PINB z 18 stycznia 2018 r., wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332; dalej: u.p.b.), którą nakazano M. K. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z 15 lipca 2021 r., który nabył sporną nieruchomość w dniu 21 grudnia 2020 r. Jak wskazał Sąd I instancji oś sporu między skarżącymi i organami stanowiły kwestie dotyczące zakresu obowiązku rozbiórki nałożonego decyzją z 18 stycznia 2018 r. Skarżący wskazywali, że skoro tylko część obiektu, którego dotyczy ta decyzja, została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej, to tylko tej części powinien dotyczyć nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na to, organ powołał się natomiast na wyrok Sądu Rejonowego w Zakopanem z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II K 230/10, którym prawomocnie skazano M. K. za czyn z art. 90 u.p.b. Z sentencji tego wyroku wynika, że ww. uznano za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu (tj. tego, że w okresie od połowy 2008 r. do jesieni 2009 r. na działce ewid. nr [...] w B. w woj. małopolskim, jako inwestor robót, dokonał rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego, a następnie na tej działce oraz na części działki ewid. nr [...] budowy nowego budynku mieszkalnego bez wymaganego zgłoszenia i zezwolenia na budowę uzyskanego we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej), tj. przestępstwa z art. 90 u.p.b. i na tej podstawie wymierzył mu karę grzywny. W dacie czynu i orzekania przez sąd powszechny art. 90 u.p.b. przewidywał, że "kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art. 50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organy orzekające na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i Sąd, związane są ustaleniami wynikającymi z prawomocnego skazującego wyroku karnego. W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Sąd administracyjny jest zatem związany tymi ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym, które odnoszą się do popełnienia przestępstwa. Przez pojęcie ustalenia prawomocnego wyroku, w ujęciu powyższego przepisu, należy rozumieć ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa oraz miejsca i czasu jego popełnienia (zob. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2011 r., II FSK 2070/09 i 19 lipca 2017 r., I FSK 2204/15). Wyjaśnić należy, że adresatami tego przepisu są pośrednio także organy administracji publicznej, zaś sąd nie może czynić tym organom zarzutów naruszenia przepisów o przebiegu i wynikach postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organy te przyjmują za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia zgodne z tymi, które zadecydowały o wydaniu wyroku skazującego za przestępstwo. Sąd będzie musiał uznać zatem za błędne ustalenia organów jedynie w sytuacji, gdy nie będą one korespondowały z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego. To co przesądził w sposób prawomocny skazujący wyrok karny, nie może być już bowiem przedmiotem odmiennego dowodzenia. Związanie ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego dotyczy ustalonych w sentencji wyroku znamion przestępstwa, a także okoliczności jego popełnienia, dotyczących czasu, miejsca, poczytalności sprawcy. Tym samym, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że nie mogą w kontrolowanym postępowaniu formułować ustaleń, z których miałoby wynikać, że działania inwestora polegały na czymś innym niż rozbiórka istniejącego budynku na działce nr [...] oraz budowa nowego budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...] (bez wymaganego zgłoszenia i pozwolenia na budowę). Ustalenia takie, na jakich opierał się wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB, byłyby bowiem nie do pogodzenia z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo, wydanego w postępowaniu karnym. Z uwagi zatem na prawomocność ww. wyroku Sądu Rejonowego w Zakopanem, dla postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB nie mogły mieć znaczenia również ustalenia dokonane w toku pierwotnego postępowania administracyjnego w tym zakresie, w jakim nie pokrywają się one z ustaleniami ww. prawomocnego wyroku skazującego. Pozostający kwestią sporną w przedmiotowej sprawie zakres dokonanej samowoli budowlanej nie mógł na tym etapie sprawy zostać zatem oceniony odmiennie, co uzasadniało odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 18 stycznia 2018 r. W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze podkreśla, że adresatami wyrażonej w art. 11 p.p.s.a. zasady związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego są pośrednio również organy administracji publicznej, które czynią w sprawie ustalenia faktyczne. Organ administracyjny jest zatem związany ustaleniami poczynionymi w sentencji prawomocnego wyroku skazującego wydanego w sprawie karnej. Tym samym orzekające w niniejszej sprawie organy, będąc związanymi ustaleniami poczynionymi w sentencji prawomocnego wyroku skazującego wydanego w sprawie karnej, nie mogły dokonać odmiennej niż wyrażona w opisanym wyżej wyroku oceny czynu polegającego na rozbiórce budynku mieszkalnego, a następnie budowy nowego budynku mieszkalnego bez wymaganego zgłoszenia i zezwolenia na budowę, jako samowola budowlana. Z uwagi na powyższe zarzut dotyczący błędnej wykładni i niedopuszczalnego zastosowania w przedmiotowej w sprawie art. 11 p.p.s.a. okazał się bezzasadny. W związku zaś z okolicznością, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11 p.p.s.a., a w prawomocnym wyroku karnym z 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II K 230/10 stwierdzono samowolę budowlaną, to również pozostałe zarzuty kasacyjne okazały się bezzasadne, albowiem wskazane w nich przepisy nie mogły zostać naruszone. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.