II OSK 1103/15

Dnia 20 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Marek Leszczyński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 310/14 w sprawie ze skarg W. B. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 310/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargi W. B. i S. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: [...]WINB [...]) z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB w R.) ustalił, że inwestor S. G. wykonał na działkach nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości R., gmina G., roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Wobec tego organ pierwszej instancji podejmując procedurę legalizacji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r., opracowań i dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego. W toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszoinstancyjny w dniu 30 sierpnia 2013 r. stwierdzono, że inwestor w obiekcie wykonał wewnętrzne instalacje elektryczne, wodno – kanalizacyjne i centralnego ogrzewania (bez montażu pieca), tynki wewnętrzne z malowaniem ścian, posadzki i podłogi, ocieplenie zewnętrzne budynku styropianem oraz zewnętrzne parapety. Wobec powyższego PINB w R. decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał S. G. rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor S. G. oraz właścicielka sąsiedniej nieruchomości W. B.. Po rozpoznaniu obu odwołań, [...] WINB [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 50a pkt 1 i art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty, tj. nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że inwestor w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, jak również nie zastosował się do nakazu wstrzymania robót budowlanych wynikającego z postanowienia PINB w R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. W wykonaniu wspomnianego postanowienia inwestor przedłożył jedynie projekt budowlany, który i tak nie spełnia ogólnych wymogów projektu budowlanego. Nie złożył natomiast pozostałych dokumentów, tj. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dalej organ wyjaśnił, że przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, obligujący organ do nakazania w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Z tego powodu za prawidłowe organ odwoławczy uznał wydanie nakazu rozbiórki dostrzegając jednakże, iż w decyzji nakładającej na stronę postępowania obowiązek określonego zachowania, rozstrzygnięcie winno być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolne lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej. Osnowa decyzji winna być zatem wyrażona precyzyjnie, jasno, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W sprawie redakcja sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej jest zaś nieprawidłowa i poddaje w wątpliwość możliwość ewentualnej przymusowej realizacji nałożonych obowiązków w drodze egzekucji administracyjnej. Organ stopnia podstawowego nie określił bowiem powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego, a tym samym niemożliwe będzie ewentualne zastosowanie normy art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz.1015 ze zm.). W związku z tym należało uchylić decyzję organu I instancji i orzec w sprawie merytorycznie. Odnosząc się zaś do odwołania W. B. – organ stwierdził, że przepisy art. 48 ust. 1 oraz art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego nie przewidują możliwości określenia terminu wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. Skargi na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnieśli W. B. oraz S. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 310/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w sprawie nie ulega wątpliwości, iż inwestor zrealizował na swojej działce budynek mieszkalny jednorodzinny bez pozwolenia na budowę, gdyż organ administracji architektoniczno – budowlanej wydał w dniu [...] marca 2013 r. decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Oznacza to, że realizacja tego budynku stanowi samowolę budowlaną. Powyższe ustalenie obligowało organy nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. PINB w R. zasadnie zatem postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r., określonych dokumentów (oświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane). Inwestor pouczony także został, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych tymże postanowieniem, zostanie wydana decyzja o rozbiórce budynku. Dalej Sąd wyjaśnił, że mimo wstrzymania robót budowlanych związanych z przedmiotową budową, inwestor roboty te kontynuował. Wynika to z ustaleń organu poczynionych w trakcie oględzin na nieruchomości w dniu 30 sierpnia 2013 r. oraz zdjęć wykonanych przez W. B.. Także inwestor w treści odwołania przyznał, że realizował dalsze prace zastrzegając jednak, że nie były to roboty konstrukcyjne, a jedynie wykończeniowe. Zdaniem jednak Sądu, wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych nie uprawniało inwestora nawet do realizacji prac wykończeniowych w budynku. Prawo do wykonania prac zabezpieczających, stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, wynika z treści postanowienia organu nadzoru budowlanego wydanego na podstawie tego przepisu. W przedmiotowym postanowieniu nie ustalono zaś wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy. Sąd podkreślił także, że inwestor został zobligowany do złożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 31 sierpnia 2013 r. Składając jedynie projekt budowlany, a pomijając złożenie zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, inwestor nie zrealizował swojego zobowiązania. Zdaniem więc Sądu, wobec kontynuowania robót budowlanych mimo ich wstrzymania postanowieniem organu nadzoru budowlanego oraz uwzględniając to, iż inwestor nie zrealizował obowiązków w zakresie złożenia określonych dokumentów we wskazanym terminie, organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który przewiduje konieczność nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostały argumenty podnoszone przez skarżących, w szczególności, iż budowa pochłonęła oszczędności całego życia inwestora, jego pogorszający się stan zdrowia, czy okoliczność przedłużającego się postępowania przed organami administracji architektoniczno – budowlanej. Znaczenia nie miały także kwestie nieświadomości prawnej inwestora oraz jego zobowiązań cywilnoprawnych wobec wykonawców. Organy nadzoru budowlanego nie mogą odstąpić od nakazu rozbiórki obiektu wynikającego z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego z powołaniem się na wyjątkowe przesłanki, takie jak zasady współżycia społecznego, czy szczególnie trudna sytuacja strony. Również fakt, że inwestor zrealizował obiekt stosując się do zapisów decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia, bowiem – co niewątpliwie wynika z treści tejże decyzji – nie uprawnia ona do realizacji robót budowlanych. Oceniając natomiast zarzuty Walentyny Bartnik Sąd wskazał, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje określenia terminu wykonania nakazu rozbiórki. Brak w przepisach Prawa budowlanego podstawy do określenia terminu wykonania nakazanej rozbiórki oznacza, że decyzja orzekająca nakaz rozbiórki obiektu budowlanego podlega wykonaniu z dniem, w którym decyzja ta staje się ostateczna. Sąd uznał także za prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sentencja decyzji organu pierwszej instancji nie określała precyzyjnie obiektu objętego nakazem rozbiórki, czyniąc co najmniej utrudnionym wdrożenie ewentualnego postępowania egzekucyjnego dla przymusowej realizacji nałożonego na inwestora obowiązku. Ustalenia zawarte w sentencji decyzji organu drugiej instancji w zakresie określenia parametrów zrealizowanej inwestycji wynikają ze znajdującego się w aktach sprawy projektu technicznego, który uwzględnia również zakres robót budowlanych wykonanych po ich formalnym wstrzymaniu, tj. wykonanie m.in. wiatrołapu zwiększającego wymiary zrealizowanego obiektu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył S. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 48 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na zaakceptowaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi niezastosowania w stosunku do skarżącego przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego; 2) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwą wykładnię, co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji o rozbiórce samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego pomimo, iż organy nadzoru budowlanego zobligowane są do przeprowadzenia w pierwszej kolejności procedury legalizacji obiektu budowlanego; 3) art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie przedłożenie przez inwestora w terminie wymaganych dokumentów oznacza obligatoryjny obowiązek orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego; 4) art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż każde wykonanie robót budowlanych, niezależnie od ich zakresu i charakteru, w sytuacji wstrzymania ich wykonania, obligatoryjnie wymaga wydania decyzji o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego; 5) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż naruszenie przez inwestora art. 50a pkt 1 i art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od stopnia zawinienia i jego rodzaju wyklucza zastosowanie procedury legalizacji obiektu budowlanego i powyższe przepisy nie dają żadnych uprawnień do miarkowania konsekwencji. II. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwaną dalej p.p.s.a., poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym dokonanie niewłaściwej kontroli organów nadzoru budowalnego i niezastosowanie środka określonego w ustawie, tj. w art.145 § 1 pkt 1 lit. a); 2) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego nie rozważyły wszelkich możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego, w szczególności poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania skarżącego przez organ pierwszej instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w szczególności doniosłości wykonywania robót wykończeniowych pomimo wstrzymania robót, jak również możliwości wykonania zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; 3) art. 141 § 4 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez usankcjonowanie wadliwie prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy słuszny interes obywatela przemawiał za uregulowaniem pod względem prawnym obiektu budowlanego (legalizacją), zgodnie ze słusznym interesem inwestora. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania Walentyna Bartnik wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nierozważenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz niedokonanie wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważenia wymaga, że wadliwie skonstruowano zarzut skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jako na naruszenie prawa procesowego, a to nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, związanemu podstawami skargi kasacyjnej, na jego skontrolowanie w tym zakresie. Natomiast badając zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że jak wynika z analizy skargi złożonej przez S. G., podniesione tam zarzuty sprowadziły się do opisu czynności inwestora związanych z realizacją inwestycji oraz wykazywania, że działał w dobrej wierze licząc na uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów skarżącego oraz szczegółowo wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną swego rozstrzygnięcia. Nie jest tak, jak twierdzi skarżący w skardze kasacyjnej, że w skardze podnosił on zarzuty, iż realizując obowiązki nałożone na niego postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r., żądane dokumenty złożył omyłkowo do innego organu. Owszem, jak wynika z akt administracyjnych, skarżący składał różne dokumenty do organu architektoniczno – budowlanego, ale robił to w ramach starania się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie postępowania legalizacyjnego. W tak skonstruowanym zarzucie strona skarżąca nie wykazuje zatem, co w sprawie nie zostało wyjaśnione i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że uzasadnienie wyroku powinno być przede wszystkim tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżony akt za zgodny lub niezgodny z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wtedy, gdy Sąd nie wyjaśnił w sposób odpowiedni, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 310/15), jak też wtedy, kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, a mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Sąd pierwszej instancji podzielił poglądy organów, iż w celu legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej niezbędnym było wykonanie przez inwestora, w zakreślonym terminie, nałożonych na niego obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a brak ich wykonania, oraz dodatkowo prowadzenie prac po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania robót budowlanych, musiało skutkować decyzją o rozbiórce tej samowoli budowlanej. Stanowisko Sądu w tym zakresie nie może zostać skutecznie zwalczone zarzutem wadliwego uzasadnienia wydanego wyroku, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a oraz art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a., wskazać należy, że Sąd I instancji trafnie uznał, że organ I instancji prawidłowo informował skarżącego o skutkach niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Stosowne pouczenie w tym przedmiocie znajduje się bowiem na końcu tego postanowienia. Do nałożonych na skarżącego obowiązków należało zarówno dostarczenie stosownych dokumentów, jak i powstrzymanie się od dalszej budowy, gdyż wstrzymano roboty budowlane. Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego, a określa jedynie dodatkową podstawę bezwarunkowego stwierdzenia rozbiórki, która to podstawa nie powinna się ziścić, jeżeli postępowanie legalizacyjne ma zostać przeprowadzone z powodzeniem dla inwestora (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2686/11). Jako niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 48 ust. 1, 2, 3 i 5 Prawa budowlanego. Organy, wbrew stanowisku skarżącego, wszczęły procedurę legalizacyjną dotyczącą przedmiotowej samowoli budowlanej i umożliwiły skarżącemu jej zalegalizowanie. Temu celowi służyło wydanie przez organ I instancji postanowienia nakładającego na skarżącego stosowne obowiązki. Ich wykonanie w zakreślonym terminie, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej, dałoby podstawę do legalizacji tej samowoli. To nie organy zatem uniemożliwiły skarżącemu zalegalizowanie tej samowoli, tylko uczynił to skarżący poprzez niewykonanie wszystkich nałożonych na niego obowiązków i dodatkowo poprzez prowadzenie prac mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W tym miejscu zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Termin wykonania obowiązku przedstawienia wymienionych dokumentów, określonych w art. 48 ust. 3, jest terminem procesowym, którego ustawodawca nie określił, pozostawiając to organowi wydającemu postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2. Może on być zatem na wniosek strony przedłużony. Z akt administracyjnych nie wynika jednak, aby skarżący występował do organu o przedłużenie tego terminu. Powyższe oznacza więc, że w omawianym stanie faktycznym, w sytuacji braku wykonania obowiązków w zakreślonym terminie, organy prawidłowo zastosowały przepis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazały rozbiórkę obiektu. Jako niezasadny należy ocenić również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie stwierdził bowiem, że każde wykonanie robót budowlanych, niezależnie od ich zakresu i charakteru, w sytuacji wstrzymania ich wykonania, obligatoryjnie wymaga wydania decyzji o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego. Sąd ten wyraźnie odróżnił prace zabezpieczające od prac wykończeniowych i prawidłowo ustalił, że w tym przypadku inwestor wykonywał prace związane z budową obiektu, mimo wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Sąd nie podziela także zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż naruszenie przez inwestora art. 50a pkt 1 i art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od stopnia zawinienia i jego rodzaju, wyklucza zastosowanie procedury legalizacji obiektu budowlanego i powyższe przepisy nie dają żadnych uprawnień do miarkowania konsekwencji. Zauważenia bowiem wymaga, że organy nadzoru budowlanego stwierdzając wykonanie robót budowlanych, wstrzymanych wcześniej postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązane są do orzeczenia nakazu rozbiórki bez możliwości oceny, czy istnieją przesłanki uzasadniające celowość i racjonalność prowadzonych prac. Również podkreślenia wymaga, że legalizacja jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Brak przedstawienia w zakreślonym terminie wymaganych dokumentów zobowiązuje więc organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Bez znaczenia przy tym dla wydania takiej decyzji pozostają czynniki społeczne, ponieważ na gruncie ustawy Prawo budowlane liczy się tylko obiektywny fakt popełnienia samowoli budowlanej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.