II OSK 1102/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, sędzia del. WSA Anna Klotz, , po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Wr 728/24 w sprawie ze skargi I. W.-B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. Nr 875/2024 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 728/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi I. W.-B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024 r. Nr ... w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacji indywidualnej wraz z tarasem, wyposażonego w instalację elektryczną, klimatyzacyjną, kanalizacyjną z szambem, wodną, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a) w związku z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewszechstronną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, a w konsekwencji błędne uznanie, iż brak jest dowodów wystarczających do uznania, iż mamy do czynienia z budynkiem dwukondygnacyjnym, podczas gdy niespornym w sprawie pozostaje użytkowy charakter poddasza budynku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.; 2. prawa materialnego, tj. § 3 pkt 16 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2022r. poz. 1225, z późn. zm., dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.), przez jego błędną wykładnię i uznanie, że za kondygnację uznać można jedynie takie poddasze użytkowe, którego wysokość w świetle przekracza 2 m, podczas gdy ustawodawca warunku takiego nie wprowadza, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.; 3. prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 "u.p.b.", przez odmowę jego zastosowania i nieuprawnione uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia (wraz z rozstrzygnięciem organu I instancji) podczas, gdy budowa dwukondygnacyjnego budynku rekreacji indywidualnej wymagała dla swej ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a samowolny charakter robót powodował konieczność interwencji organów nadzoru budowlanego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 sierpnia 2024, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 czerwca 2024 r. wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacji indywidualnej oraz informujące o prawie do złożenia wniosku o legalizację obiektu. Organu obu instancji przyjęły w niniejszej sprawie, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkowało uruchomieniem procedury legalizacyjnej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane). Konkretnie wskazano, że budynek ten nie podlega regulacji art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten dotyczy wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, natomiast niniejszy obiekt posiada dwie kondygnacje (parter i poddasze). Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, że przedstawione w kontrolowanych postanowieniach ustalenia faktyczne nie były wystarczające do kwalifikacji prawnej przedmiotowego budynku, a tym samym przedwcześnie zastosowano tryb legalizacji z art. 48 Prawa budowlanego. Niewątpliwie podstawowe znaczenie w sprawie miał wskazany przez Sąd Wojewódzki przepis § 3 pkt 16 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym: "za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m(...)". Zaznaczyć jednak należy, że sam ten przepis nie stanowi podstawy prawnej do określenia, czy dany budynek z poddaszem jest dwukondygnacyjny, czy też jest tylko parterowy. Warunkiem bowiem zaliczenia poddasza do kategorii kondygnacji jest to, aby poddasze miało "pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi", a więc takie, których wysokość odpowiada parametrom wymienionym w § 72 ust 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Stosownie do § 72 ust 1 wymienionego Rozporządzenia, wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w tabeli, mianowicie 2,2 m- w przypadku pokoi na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczeń w budynkach rekreacji indywidualnej. Wobec powyższego chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący wykładni § 3 pkt 16 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Mylnie bowiem podniesiono, że o uznaniu poddasza za kondygnację przesądza wyłącznie jego charakter (posiadanie pomieszczeń na pobyt ludzi), zaś wymóg minimalnej wysokości powyżej 2m odnosi się wyłącznie do poziomej części budynku stanowiącej przestrzeń na urządzenia techniczne. Jak wskazano wyżej normy co do wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi określone zostały w § 72 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., a zatem przepis ten stanowi uzupełnienie regulacji § 3 pkt 16 tego Rozporządzenia. Przyjęcie interpretacji § 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. zaproponowanej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do niedopuszczalnej sytuacji, że poddasze z pomieszczeniami na pobyt ludzi – stanowiące kondygnację budynku -nie musiałoby spełniać jakichkolwiek wymagań co do wysokości. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 653/06 zaznaczono, że z brzmienia § 72 ust. 1 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r należy wywnioskować, iż w budynku jednorodzinnym można mówić o poddaszu użytkowym – pomieszczeniu mieszkalnym, jeżeli ma wysokość co najmniej 2,2 m. Z podanych względów akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie przeprowadzono wszystkich czynności wyjaśniających, niezbędnych do określenia prawnego charakteru przedmiotowego budynku. Chociaż Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie powołał § 72 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., to jednak prawidłowe było jego wnioskowanie co do konieczności ustalenia wysokości przedmiotowych pomieszczeń. W rezultacie nietrafny okazał się zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy uprawniona była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji naruszyły art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem przedwcześnie, bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, wdrożyły tryb legalizacyjny. Tym samym za nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do przepisów art. 48 ust, 1 pkt 1 w zw. z art. 28 i art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4