II OSK 1099/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2026 r. sygn. akt VIII SA/Wa 867/25 w sprawie ze sprzeciwu B.G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 października 2025 r. nr 1132/25 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprzeciwu B.G. (dalej: inwestor, skarżący kasacyjnie) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki, organ) z 29 października 2025 r. nr 1132/25, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w m. Radomiu (dalej: Inspektor Powiatowy) z 24 lipca 2025 r. nr 37/25 legalizującą budynek mieszkalny jednorodzinny oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, wyrokiem z 14 stycznia 2026 r. o sygn. VIII SA/Wa 867/25 oddalił sprzeciw. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym Inspektor Powiatowy przedwcześnie uznał, że w sprawie znajduje zastosowanie regulacja zawarta w art. 49i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). Przywołał przepisy, które miały wpływ na dokonaną ocenę. Uznał, że dla zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego istotne są zarówno rozwiązania konstrukcyjne, ale ważne jest również sąsiedztwo budynków, rozwiązania konstrukcyjne co do zachowania nośności budynku dotkniętego pożarem. Istotna jest kwestia rozprzestrzeniania się ognia na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe. Badanie zagrożenia przeciwpożarowego dotyczy wszystkich budynków, tych które mają dopiero powstać i tych które już istnieją, a przechodzą przez procedurę uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że jak wynika z oceny bezpieczeństwa pożarowego z 16 sierpnia 2024 r., będący przedmiotem legalizacji uproszczonej budynek nie spełnia zasad bezpieczeństwa pożarowego. Inspektor Powiatowy zaś wydając 24 lipca 2025 r. decyzję, kwestię tę pominął, skupiając się na przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, celem ustalenia legalności budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Sąd przyznał rację organowi, że sporny budynek mieszkalny zrealizowano w technologii drewnianej i nie spełnia on norm bezpieczeństwa pożarowego. O ile stan faktyczny na nieruchomości o nr ew. [...], czy też nieruchomości sąsiedniej o nr ew. [...] uległ zmianie, Inspektor Powiatowy mógł wezwać do uaktualnienia oceny bezpieczeństwa pożarowego przedłożonej w toku postępowania, na wypadek gdyby zmiana stanu faktycznego doprowadziła do zmiany warunków przeciwpożarowych. Ustaleń jednak w tym zakresie nie poczyniono. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wniósł inwestor, reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego, tj. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691; dalej "Kpa."), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania przez Sąd I instancji "decyzji kasacyjnej w sprawie legalizacji budynku mieszkalnego MWINB z dnia 29.10.2025 r.", gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), poprzez przekroczenie przez Sąd I instancji zakresu kontroli sprawowanej w postępowaniu ze sprzeciwu od decyzji kasacyjnej i dokonanie własnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, mimo że jak sam wskazuje Sąd, decyzja kasacyjna, jest rozstrzygnięciem procesowym i "nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego", 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieuwzględniający rzeczywistej treści zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności oceny bezpieczeństwa pożarowego sporządzonej 16 sierpnia 2024 r. i faktycznych wniosków przedstawionych przez inż. K.S. (autora opinii). Mając na uwadze tak postawione zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie, uwzględnienie skargi skarżącego, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Jedynie dla porządku nadmienić wypada, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi na rozprawie, że zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji lub sprzeciw od postanowienia na posiedzeniu niejawnym. Nie mógł zatem dany wniosek odnieść zamierzonego skutku, wobec treści powołanego przepisu ustawy procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej, ponieważ za ich pomocą nie podważono oceny prawnej, zgodnie z którą zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 Kpa. i wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji trafnie wyłożył w ramach art. 64e p.p.s.a. z jakich względów organ odwoławczy uprawniony był do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 138 § 2 Kpa. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Otóż zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa. Stosownie zaś do treści tego przepisu organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy stwierdzi, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W konsekwencji zastosowanie ww. przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest zatem wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tak: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 Kpa., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. W tego rodzaju zagadnienie wpisuje się zatem problematyka prawna zastosowania odpowiedniego trybu postępowania, który to tryb zasadniczo determinuje wymagany do wyjaśnienia zakres postępowania. W konsekwencji dostrzeżonych nieścisłości stanu sprawy, Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że doszło do przedwczesnego zastosowania regulacji zawartej w art. 49i Pr.bud., co obligowało organ do wydania decyzji kasatoryjnej. Z analizy oceny bezpieczeństwa pożarowego z 16 sierpnia 2024 r. sporządzonej przez inż. K.S. wynika, że z uwagi na usytuowanie spornego budynku, nie spełnia on zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Dany budynek zalicza się do klasy zagrożenia ZL IV a wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych do trzech kondygnacji naziemnych. Niemniej, obiekt winien spełniać wymogi zawarte w § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ściana rozpatrywanego budynku o konstrukcji drewnianej nie spełnia wymagań klasy odporności ogniowej REI 60. We wnioskach wskazano, że warunki bezpieczeństwa pożarowego dotyczące budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. M. w R., spełniają wymagania przepisów w danym zakresie, poza jednym wyjątkiem, a dotyczącym usytuowania budynku oraz że sporny budynek mieszkalny jest zlokalizowany w odległościach od sąsiednich budynków (od strony północno-zachodniej i południowej) mniejszych niż wymagają przepisy danego rozporządzenia. W razie stwierdzenia braku posiadania klasy odporności ogniowej REI 60 przez ściany zewnętrzne sąsiednich budynków, należy wykonać ściany w rozpatrywanym budynku jako ściany posiadające klasę odporności ogniowej REI 60. Jak stwierdził Inspektor Wojewódzki w uprzednio wydanej decyzji z 13 marca 2025 r., z dokumentów przedłożonych przez inwestora wynika, że sporny budynek drewniany nie spełnia wymagań bezpieczeństwa pożarowego i konieczne jest wykonanie ścian oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej odporności ogniowej. Wobec tego nie może on zostać zalegalizowany na podstawie art. 49i ust. 1 Pr.bud.. W tych warunkach Inspektor Powiatowy rozpatrując ponownie sprawę, przeprowadził czynności wyjaśniające, celem ustalenia legalności budowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], pominął zaś sygnalizowaną w opinii z 16 sierpnia 2024 r. kwestię braku spełnienia przez budynek inwestora – obiekt drewniany – zasad bezpieczeństwa przeciwpożarowego. W przypadku powziętych w danym zakresie wątpliwości uprawniony był wystąpić o aktualną opinię w zakresie spełnienia przez sporny budynek warunków bezpieczeństwa pożarowego, by następnie wdrożyć procedurę tzw. uproszczonego postępowania legalizacyjnego i zastosować art. 49i ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że właściciel działki sąsiedniej do działki inwestora w swoim odwołaniu od decyzji z 24 lipca 2025 r. nie zgodził się co do twierdzenia Inspektora Powiatowego jakoby budynek sąsiedni był "zaciągnięty klejem", elewacja wykonana jest bowiem z tynku wapienno-piaskowego. Odwołujący wskazując na opis oceny bezpieczeństwa pożarowego w zakresie odporności ogniowej dla ścian wykonanych z bloków i pustaków betonowych, podniósł, że w jego budynku materiały takie nie są stosowane. Z kolei w piśmie z 21 sierpnia 2025 r., przy którym przekazano odwołanie, Inspektor Powiatowy poinformował, że wykończenie ścian według oświadczenia odwołującego się tynkiem wapiennym nie ma znaczenia w sprawie. Z projektu budowlanego budynku gospodarczego wynika, że ściany przyziemia cyt. "z pustaków gazobetonowych nr. 25cm licowanych cegłą wap.-piaskową 3 NFD", co z naddatkiem spełnia zapis oceny bezpieczeństwa pożarowego, że ściany są wykonane z bloków lub pustaków betonowych o grubości min. 15cm. Pozyskane w powyższym zakresie informacje wymagały zatem nie tylko oceny, ale rodziły konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w danym zakresie. Nie wyjaśniono bowiem w sposób jednoznaczny, jaki jest rzeczywisty stan spornego budynku w kontekście warunków dających podstawę do jego zalegalizowania, określonych w art. 49i ust. 1 pkt 1 lit. b Pr.bud.. W konsekwencji brak było podstaw do przyjęcia, że zachodzi możliwość zalegalizowania budynku znajdującego się na działce inwestora, gdy spełnienie warunków określonych w powołanej regulacji budziło wątpliwości. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo przyznał rację organowi, że wobec potencjalnej zmiany stanu budynków zlokalizowanych na obu, sąsiednich działkach, należało dokonać uaktualnienia oceny bezpieczeństwa pożarowego przedłożonego w toku postępowania. W postępowaniu pierwszoinstancyjnym odstąpiono od pełnego, uwzględniającego wymogi procedury administracyjnej, wyjaśnienia sprawy, co uzasadniało uchylenie wydanej decyzji, celem uzupełnienia materiału dowodowego i ponownej jego analizy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i zastosowania właściwych przepisów prawa, dokonania ich prawidłowej subsumpcji, zrealizowanie tych czynności przez Inspektora Wojewódzkiego byłoby w realiach niniejszej sprawy niepożądane. Doprowadziłoby bowiem do naruszenia normy art. 15 Kpa. i w efekcie mogłoby skutkować wyeliminowaniem takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Należy mieć na uwadze, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 15 Kpa., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 540/19; dostępny w dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2026 r. o sygn. I OSK 1945/25 (dostępny w CBOSA), "Gromadzenie materiału dowodowego należy do zadań organu I instancji, który po zakończonym postępowaniu będzie mógł wydać decyzję w tym konkretnym zakresie. Zbieranie dokumentacji przed organem odwoławczym pozbawiłoby realnie stronę prawa do rozpoznania sprawy w dwóch instancjach. W związku z tym zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.". Sygnalizowana w niniejszej sprawie konieczność dokonania postępowania wyjaśniającego, popartego należycie zgromadzonym materiałem dowodowym, uniemożliwiła Inspektorowi Wojewódzkiemu wydanie innego rozstrzygnięcia niż tego, które poddano kontroli Sądu I instancji, nie zachodziły przy tym okoliczności z art. 138 § 2b Kpa.. Wobec znacznych deficytów co do ustaleń w zakresie spełnienia przez sporny budynek warunków bezpieczeństwa pożarowego, Inspektor Wojewódzki zobligowany był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zaś by z uwagi na dane okoliczność nastąpiło błędne zastosowanie art. 138 § 2 Kpa.. Nie można w niniejszej sprawie doszukać się wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i to w stopniu, który mógłby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zasadniczo wadliwość uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Poza tym z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanego, a przez to niejasnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało skonstruowane właśnie w taki sposób, że możliwa była jego instancyjna kontrola, o czym też świadczy taka ocena dokonana przez NSA co do innych zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu merytorycznej oceny sądu administracyjnego. Przepis ten dotyczy bowiem takich elementów konstrukcyjnych uzasadnienia, jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (ewentualnie wskazania co do dalszego postępowania). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie z wymienionych w tym przepisie elementów. Wydana w niniejszej sprawie decyzja Inspektora Wojewódzkiego spełnia przesłanki na rzecz jej podjęcia, co zaakceptował – zasadnie – Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.