II OSK 1095/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1256/21 w sprawie ze skargi D.G. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2021 r. nr OA.7721.3.5.2021 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2022 r. sygn. akt lI SA/Rz 1256/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.G., uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (zwanego dalej: WINB) z dnia 15 lipca 2021 r. nr OA.7721.3.5.2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dębicy (zwanego dalej: PINB) z dnia 31 maja 2021 r. nr OA-III.5162.2.2021. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB uchylił w zakresie terminu, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) decyzję PINB nakazującą D.G. wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia stanu istniejącego do stanu zgodnego z przepisami w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej zlokalizowanym na działce nr [...] w D. przy ul. [...], w terminie do dnia 30 lipca 2021 r., poprzez: 1. wykonanie konserwacji instalacji gazowej w pomieszczeniu piwnic opisanej w protokole nr 1/2021 z dnia 25 lutego 2021 r. z kontroli okresowej instalacji gazowej w mieszkaniu/lokalu użytkowym jako skorodowana, tzn. miejsca skorodowane występujące punktowo należy oczyścić i pomalować farbą podkładową, a następnie nawierzchniową w kolorze żółtym; 2. wykonanie tzw. "Z" wentylacyjnego, którego nie ma w piwnicy, w której znajduje się instalacja gazowa, w celu doprowadzenia powietrza z zewnątrz, np. poprzez zamontowanie rury o średnicy wewnętrznej min. 15 cm w jednym z okien znajdujących się w tym pomieszczeniu, z wylotem nie wyżej niż 1 metr od poziomu podłogi; 3. udrożnienie istniejących kanałów wentylacyjnych w przewodzie kominowym prowadzących z piwnicy ponad dach, w celu uzyskania odpływu powietrza z tego pomieszczenia; 4. zamontowanie przegrody z materiału niepalnego pomiędzy licznikiem prądu a gazomierzem (obecnie zdemontowanym) o wysokości co najmniej 0,5 m powyżej i poniżej gazomierza oraz o wysięgu większym o co najmniej 0,1 m od odległości lica gazomierza od ściany. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz., 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niewskazanie podstawy prawnej wyroku, polegające na braku podania w uzasadnieniu wyroku przepisu, czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi, a także niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku poprzez brak wykazania wpływu naruszenia przepisów procesowych na wynik sprawy co powoduje, że uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ponieważ nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a brak w zaskarżonym wyroku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań co do dalszego postępowania uniemożliwia organom nadzoru budowlanego ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy administracyjnej. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że uzasadnienie wyroku winno zawierać niezbędne, określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., elementy - które pozwalają odtworzyć sposób rozumowania sądu, natomiast do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Wskazanie podstawy prawnej wyroku następuje poprzez podanie właściwej jednostki redakcyjnej art. 145 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami prawa materialnego lub procedury administracyjnej. W zaskarżonym wyroku wskazano, że podstawa prawną orzeczenia był art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., czyli podstawą uwzględnienia skargi było naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie powiązano tego przepisu z żadnymi przepisami procedury administracyjnej, których naruszenie doprowadziło do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Oznacza to, że nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku. Niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia skutkowało niewyjaśnieniem motywów wyroku w sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia na żądanie podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną. Uzasadnienie podstawy prawnej wyroku powinno polegać na wykazaniu, że pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a rozstrzygnięciem zachodzi związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby naruszenie to nie nastąpiło, zapadłoby najprawdopodobniej orzeczenie o innej treści. Powyższych standardów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, a brak elementów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., uniemożliwia poznanie podstawy prawnej, którą kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją dotyczyło nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w zabudowie szeregowej, zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w D. Z niezakwestionowanego przez strony jak i WSA w Rzeszowie materiału dowodowego wynika, że instalacja gazowa w przedmiotowym budynku jest w nieodpowiednim stanie technicznym, natomiast instalacja wentylacyjna jest niedrożna. Instalacja gazowa przebiegająca przez pomieszczenie piwnic w budynku nr [...] wymagała konserwacji z powodu częściowego skorodowania. Instalacja wentylacyjna w piwnicy budynku określona została jako nieskuteczna, brak w niej przepływu strumienia i brak ciągu, co w związku z lokalizacją instalacji gazowej w tym pomieszczeniu jest nieprawidłowością. PINB stwierdził również niezgodność z przepisami odległości licznika prądu od gazomierza; uznano, że pomimo braku gazomierza i faktu, że instalacja w mieszkaniu skarżącego jest nieczynna, to jednak jest napełniona gazem i należy odsunąć od siebie te instalacje znajdujące się w przedpokoju lub wykonać między nimi odpowiednią przegrodę z materiału niepalnego. Skarżący kasacyjnie WINB wskazał, że decyzja o przyznaniu A.H. uprawnień budowlanych, do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, została włączona do materiału dowodowego akt sprawy - w aktach PINB stanowiła załącznik nr 3 do protokołu kontroli z dnia 12 marca 2021 r. Nie wiadomo, z jakich względów WSA w Rzeszowie nie uwzględnił kopii tej decyzji w aktach sprawy - w wyroku wskazuje się jedynie na nieczytelność pieczątki na protokołach kontroli; w uzasadnieniu wyroku Sąd w ogóle nie wskazuje na trudności w odczytaniu decyzji nadającej uprawnienia budowlane, co może świadczyć jedynie o tym, że WSA w Rzeszowie potraktował materiał dowodowy w sposób wybiórczy. Dlatego też z ostrożności procesowej wnoszący skargę kasacyjną organ wskazuje, że sąd administracyjny dysponuje środkami, które umożliwiają mu przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu, nawet w razie uznania, że akta sprawy są niekompletne. W razie uznania, że akta administracyjne są niekompletne i nieuporządkowane - sąd administracyjny może wezwać organ do nadesłania całości akt sprawy, przesłania określonych dokumentów lub zwrócić akta organowi celem uporządkowania, połączenia oraz ponumerowania stron. Z tych uprawnień WSA w Rzeszowie nie skorzystał - nie wezwał WINB o przedłożenie decyzji stwierdzającej uprawnienia budowlane dla A.H. Sąd mając wątpliwości co do zakresu uprawnień budowlanych osoby, której opinia stanowiła podstawę do wydania nakazu objętego zaskarżoną decyzją, winien skorzystać z powyższego uprawnienia, co niewątpliwie miałoby wpływ na wynik sprawy oraz nie odwlekałoby jej załatwienia. Zaniechanie powyższych czynności dowodzi, że uwzględnienie skargi było co najmniej przedwczesne. Nie ma zatem racji Sąd I instancji stwierdzając, że konieczne należy wyjaśnić kwestię jej uprawnień co do instalacji gazowej i wentylacyjnej. Chybione są również uwagi WSA w Rzeszowie na temat rozwiązań technicznych objętych nakazem zaskarżonej decyzji. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania poszczególnych rozwiązań projektowych oraz parametrów technicznych określonych nakazem (średnicy rury i jej wylotu nie wyżej niż jeden metr od podłogi), ponieważ na poparcie własnego stanowiska nie przedstawiono żadnej argumentacji ani oceny technicznej, która mogłaby być podstawą formułowania powyższych wniosków. Wywód kwestionujący merytoryczną treść nakazu nie ma oparcia w aktach sprawy ani w dokumentach zgromadzonych w postępowaniu sądowym na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Kwestionowanie opinii technicznej osoby posiadającej w danej specjalności uprawnienia budowlane, bez wiarygodnych dowodów podważających jej treść, nie może być uznane za skuteczne. Chybione są również uwagi dotyczące braku (...) szczegółowych oględzin, czy taką rurę o takich parametrach da się zamontować w oknie piwnicy z wylotem nie wyżej niż 1m od poziomu podłogi. Należy mieć przede wszystkim na uwadze - na co zwrócił Sąd I instancji, że nakaz ten sformułowano w sposób przykładowy właśnie z tego względu, że istnieje możliwość wykonania "Z" wentylacyjnego w inny sposób, co wynika wprost z sentencji decyzji. Jest oczywiste, że skorzystanie z każdej technicznej możliwość wykonania "Z" wentylacyjnego w piwnicy, którego skutkiem byłoby doprowadzenie powietrza z zewnątrz, będzie uznane za wykonanie obowiązku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej WINB zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. mające polegać na niewskazaniu podstawy prawnej wyroku, tj. niepodanie w uzasadnieniu wyroku przepisu czy przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi. Z naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści - które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić - jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopniu determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Zatem kwestionując stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego Sąd I instancji winien był wskazać przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia dopuścił się organ, a czego niewątpliwie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie uczynił. Niemniej pomimo braku wyraźnego wyartykułowania tych przepisów, z uzasadnienia wynikają motywy jakimi kierował się Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcia organów, co pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej wyroku. Sąd wskazał bowiem, że nakładając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. szereg obowiązków, organy nie rozważyły możliwości ich zrealizowania w konkretnych okolicznościach faktycznych tej sprawy. Z tych powodów Sąd I instancji uznał, że przed określeniem tych obowiązków, organ powinien dokonać kontroli budynku z udziałem osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane i ocenić jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami oraz rozważyć jakiego rodzaju roboty w tym celu możliwe są do wykonania w tym konkretnym przypadku. Dokonując takiej oceny – wbrew twierdzeniom WINB – Sąd nie zakwestionował rozwiązań projektowych oraz parametrów technicznych określonych nakazem. Wskazał jedynie na konieczność ustalenia okoliczności faktycznych, które powinny być ustalone przed wydaniem decyzji. W sytuacji gdy organ w decyzji nakłada obowiązek wykonania ściśle określonych robót budowlanych, obowiązkiem organu jest jednoczesne wyjaśnienie zasadności nakazów określonych w decyzji, tak aby strona nie miała wrażenia, że działanie organu jest arbitralne. Z tych też powodów zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczącego zwrotu kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 p.p.s.a. przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.