II OSK 1094/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2576/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 września 2023 r. znak: DOR.521.12.2023 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2576/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę Wojewody Wielkopolskiego, uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 28 września 2023 r., znak: DOR.521.2023, i utrzymane nim w mocy postanowienie tegoż organu z dnia 23 sierpnia 2023 r., znak: DOR.521.12.2023.AMO, o wymierzeniu, na podstawie art. 15 ust. 4, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2023 r. poz. 924), zwanej dalej "specustawą", w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Wojewodzie Wielkopolskiemu kary pieniężnej w wysokości 7000 złotych w związku z niewydaniem w terminie decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji "[...]". Sąd I instancji podzielił spostrzeżenia GINB, że art. 126 K.p.a. odsyłający odpowiednio do postanowień art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz – do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, nie przewiduje odpowiedniego stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., stanowiącego podstawę do wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu administracji publicznej w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd, uwzględniając treść art. 7 ust. 1 i art. 15 ust. 4 specustawy, wskazał na charakter prawny kary pieniężnej za przekroczenie miesięcznego terminu w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę terminalu regazyfikacyjnego oraz dostrzegł, że zgodnie z art. 7 ust. 3 specustawy do ww. terminu nie wlicza się (1) terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, (2) okresów zawieszenia postępowania oraz (3) okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo (4) z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji gazowej trwało 59 dni, licząc od 14 października 2022 r. (wpłynięcie wniosku) do 12 grudnia 2022 r. (wydanie decyzji). Od tego okresu GINB słusznie odjął okres od 9 do 28 listopada 2022 r. w związku z wymaganym uzupełnieniem wniosku i uwzględniając, że decyzja powinna być wydana 5 grudnia 2022 r., ustalił, że doszło do 7-dniowego przekroczenia terminu. Jednak GINB przy tej ocenie nie uwzględnił modyfikacji wniosku w zakresie nasadzeń zastępczych, co nastąpiło przy piśmie z 2 listopada 2022 r., analiza tego pisma była dokonywana w organie w dniach pomiędzy 2-8 listopada 2022 r. Zdaniem Sądu, organ administracji powinien tak zorganizować przebieg postępowania, ażeby zakończyć je w przewidzianym ustawowym terminie, bez zwłoki. Jednak za przyczynę niezależną od organu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał modyfikację wniosku w zakresie w jakim inwestor przewidział rozwiązania dotyczące nasadzeń zastępczych. Kompensacja przyrodnicza jako element istotny z punktu widzenia usunięcia skutków wycięcia drzew i krzewów, stanowi w rozpoznawanej sprawie dodatkową, nieprzewidzianą okoliczność, która z uwagi na zakres przedsięwzięcia wiązała się z dodatkowymi czynnościami sprawdzającymi i merytorycznymi. Inwestycja obejmuje bowiem budowę gazociągu o długości 12,9 km i jest zlokalizowana na 232 nieruchomościach. Weryfikacji podlegało określenie ilości drzew i krzewów, określenie ich gatunków, ustalenie miejsc nasadzeń. Dodatkowy okres związany z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, w jakim modyfikacji uległ wniosek pierwotny, należało uznać za okres opóźnienia wynikający co najmniej z przyczyn niezależnych od organu. W takim rozumieniu okres ten nie podlegał wliczeniu do podstawowego czasu ustalonego dla wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie można bowiem w tym przypadku mówić o złej organizacji, czy nieskutecznym działaniu organów, których obowiązkiem jest rozpatrzyć sprawę w terminie. Dlatego Sąd uwzględnił skargę "zwykłą" w zakresie, w jakim wywodzi ona, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 specustawy, skutkując obrazą art. 15 ust. 4 oraz art. 7 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 i oraz art. 15 ust. 4 i art. 7 specustawy przez przyjęcie, że GINB niezasadnie nie przyjął modyfikacji wniosku w zakresie nasadzeń zastępczych jako okoliczność wpływającą na ustawowy termin wydania decyzji przez Wojewodę Wielkopolskiego, co skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 7 w zw. z art. 15 ust. 4 ww. ustawy, podczas gdy GINB właściwie ocenił okoliczności sprawy, prawidłowo obliczył przekroczenie terminu ustawowego dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zasadnie wymierzył karę pieniężną na podstawie art. 7 w zw. z art. 15 ust. 4 przedmiotowej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 4 i art. 7 specustawy. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, że w sprawie doszło do modyfikacji wniosku w stopniu, który pozwalałby na uznanie, że przekroczenie terminu do wydania decyzji nastąpiło z "przyczyn niezależnych od organu", w rozumieniu art. 7 ust. 3 specustawy. Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że dokonana 2 listopada 2022 r. modyfikacja wniosku (uzupełnienie projektu budowlanego poprzez plan nasadzeń zastępczych w części opisowej i mapowej) mogła mieć wpływ na sposób liczenia terminu, o jakim mowa w art. 7 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 4 specustawy. W tym zakresie skarga kasacyjna zawiera wyłącznie ogólne sformułowania nieodnoszące się do konkretnych informacji wynikających z projektu budowlanego i modyfikacji wniosku o pozwolenie na budowę co do planu nasadzeń zastępczych. A mianowicie, jak te dane modyfikujące wniosek mają się do oceny Sądu I instancji, który przyjął, że to, iż: (1) inwestycja obejmuje budowę gazociągu o długości 12,9 km, (2) inwestycja jest zlokalizowana na 232 nieruchomościach, (3) weryfikacji podlegało określenie ilości drzew i krzewów; (4) weryfikacji podlegało określenie ich gatunków, (5) weryfikacji podlegało ustalenie miejsc nasadzań – uzasadnia powstanie okresu opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu. Co do zasady taka ocena posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ nie można wykluczyć, że modyfikacja wniosku o pozwolenie na budowę spowoduje konieczność wygenerowania dodatkowego czasu na dokonanie analizy uzupełnionego wniosku, co z kolei może mieć wpływ na wydłużenie terminu załatwienia sprawy, a więc wystąpienie okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu, których nie wlicza się do terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 specustawy. Tym bardziej w odniesieniu do pozwolenia na budowę inwestycji, o jakiej mowa w specustawie, ponieważ, z uwagi na specyfikę tego rodzaju spraw, kwestia nasadzeń stanowi dodatkowy, ale istotny element wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji w zakresie terminalu w ramach planu gospodarki zielenią (patrz: art. 16 ust. 2 pkt 2 specustawy). Wynika to z tego, że stosownie do art. 16 ust. 3 specustawy w pozwoleniu na budowę inwestycji w zakresie terminalu można nałożyć obowiązek przesadzenia we wskazane miejsce drzew lub krzewów objętych zezwoleniem na usunięcie lub wykonania nasadzeń zastępczych w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew lub krzewów, co też miało miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ w decyzji z 12 grudnia 2022 r., Nr 209/22, Wojewoda Wielkopolski zobowiązał inwestora do dokonania nasadzeń zastępczych w ilości 643 sztuk drzew. Oczywiście należy uwzględnić, że mamy do czynienia z instrumentem dyscyplinującym organ administracji architektoniczno-budowlanej do wydania decyzji bez niepotrzebnego przedłużania. Oznacza to, że pojęcie "przyczyn niezależnych od organu" nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Jest to wyjątek od zasady, że wniosek o pozwolenie na budowę ma być rozpoznany w ustawowym terminie. Niemniej właśnie zawężony zakres rozumienia tego pojęcia może obejmować zdarzenia zewnętrzne względem organu, pozostające poza sferą jego organizacyjnego oddziaływania, które mają realne i bezpośrednie znaczenie dla możliwości prowadzenia danego postępowania (por. wyrok NSA z 27 listopada 2025 r., II OSK 3028/24). Do zewnętrznych zdarzeń kwalifikują się działania służące realizacji obowiązków prawnych albo działania innych podmiotów, w tym stron i organów niezbędne dla załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za takowe może być np. uznana modyfikacja wniosku, która prowadzi do wygenerowania dodatkowego okresu związanego z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy, na co niewadliwie wskazał Sąd I instancji. W tym miejscu należy podkreślić, że argumentacja skargi kasacyjnej nie jest przekonująca jakoby nie wskazano za jaki okres możliwe było odliczenie opóźnienia w wydaniu decyzji. Tego rodzaju okres wynika ze sporządzonej notatki służbowej, która przecież potwierdza określony fakt, że "W dniach pomiędzy 2 listopada 2022 r., a 8 listopada 2022 r. była przeprowadzana analiza, oraz weryfikacja przekazanego 2 listopada 2022 r. przez panią J. W. pełnomocnika inwestora P. sp. z o.o., (...), projektu budowlanego w części opisowej i mapowej, który został rozszerzony o plan nasadzeń zastępczych. Po dokonaniu ww. czynności, w niniejszej sprawie został przygotowany projekt decyzji o pozwoleniu na budowę". Z tego dowodu wynika więc jaki okres mógł podlegać odliczeniu zgodnie z art. 7 ust. 3 specustawy. Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, na próżno szukać w motywach uzasadnienia Sądu I instancji jakoby "każda istotna zmiana wniosku, dokonana przez inwestora, winna stanowić okres opóźnienia wydania decyzji niezależny od organu". Ocena Sądu I instancji dotyczyła tego, że mamy do czynienia z dodatkowym okresem związanym z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy w zakresie, w jakim modyfikacji uległ wniosek pierwotny, a nie, że każda zmiana wniosku wydłuża termin rozpatrzenia sprawy przez organ. Właśnie w takich sytuacjach – na co trafnie wskazuje się w skardze kasacyjnej z powołaniem się na orzecznictwo – nie można wykluczyć, że podjęcie dodatkowych czynności ma wpływ na usprawiedliwione opóźnienie w wydaniu decyzji, tym bardziej, że wskazywana w niniejszej sprawie modyfikacja wniosku miała bezpośrednio wpływ na treść rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej, o czym wyżej była mowa. Oczywiście należy podzielić stanowisko GINB, że ex definitione skomplikowany, czy pracochłonny charakter spraw nie może stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary; jak i to, że duża ilość spraw czy problemy organizacyjne lub kadrowe nie stanowią ustawowych przesłanek wydłużających, czy przerywających termin rozpatrzenia wniosku. Jednak tego rodzaju powody nie stanowiły w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do stwierdzenia, że wymagane jest odliczenie wskazanego okresu opóźnienia w wydaniu decyzji. Należy zwrócić uwagę, że mamy do czynienia z modyfikacją wniosku po prawie dwóch miesiącach od jego wpływu do organu, a więc ze zmianą wniosku już w trakcie trwającego postępowania, a okoliczność taka mogła generować dodatkowy okres związany z koniecznością rozstrzygnięcia sprawy. Tej kluczowej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, w odniesieniu do tego, że modyfikacja wniosku obejmowała dokonanie nasadzeń zastępczych za usunięte drzewa i krzewy w łącznej liczbie 643 drzew, tj. na działce nr [...] – 220 sztuk dębu bezszypułkowego, na działce [...] – 213 sztuk brzozy brodawkowatej oraz na działce nr [...] – 210 sztuk klonu pospolitego, co też znalazło swoje odzwierciedlenie w ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie podważono w skardze kasacyjnej stanowiska aby taki zakres modyfikacji wniosku nie wymagał dodatkowego okresu, który, jak wskazano w okolicznościach niniejszej sprawy, wymagał analizy i weryfikacji w dniach pomiędzy 2-8 listopada 2022 r. Dlatego jako niewadliwe należało ocenić stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli mamy do czynienia z okresem opóźnienia wynikającym co najmniej z przyczyn niezależnych od organu, to okres ten nie podlegał wliczeniu do podstawowego czasu ustalonego dla wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jak trafnie wywiódł Sąd, nie można w tym przypadku mówić o złej organizacji, czy nieskutecznym działaniu organów, których obowiązkiem jest rozpatrzyć sprawę w terminie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 4 i art. 7 specustawy nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.