II OSK 1094/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Pisz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 49/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 marca 2022 r., nr XLI/440/22 w przedmiocie likwidacji Filii Miejsko-Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 49/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie, stwierdził nieważność uchwały nr XLI/440/22 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 30 marca 2022 r. w przedmiocie likwidacji Filii Miejsko -Gminnej Biblioteki Publicznej w Piszu (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 4 lipca 2022 r., poz. 3034; dalej jako: uchwała). Zgodnie z § 4 zaskarżonego aktu, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Publikacja nastąpiła 4 lipca 2022 r., a zatem uchwała weszła w życie z dniem 19 lipca 2022 r. Organ w treści § 1 i § 2 uchwały przyjął, że skutki uchwały zaistnieją od dnia 1 kwietnia 2022 r. ("z dniem 1 kwietnia 2022 r. likwiduje się", "wskazuje się, że z dniem 1 kwietnia 2022 r. dokonuje się zmian w statucie"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że zaskarżony akt prawny przewiduje skutki, których nie można zaakceptować, ponieważ albo wprowadza dwie wzajemnie sprzeczne daty wejścia w życia, albo zakłada skutek retroaktywny. Ocenił, że doszło do istotnego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Sąd podkreślił, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości czy też wprowadzać w błąd. Wyjaśnił również, że zasadą jest niedziałanie prawa wstecz (lex retro non agit), natomiast art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; dalej jako: u.o.a.n.) stanowi wyjątek od tej zasady. W niniejszej sprawie nie znaleziono uzasadnienia dla wprowadzenia mocy wstecznej uchwały na podstawie art. 5 u.o.a.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Rada Miejska w Piszu (dalej także jako: organ, skarżąca kasacyjnie) podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 u.o.a.n., poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że w sprawie nie istniały argumenty do zastosowania tego przepisu w sytuacji, gdy – pomimo że uchwała Rady Miejskiej, którą zaskarżył Prokurator Okręgowy w Olsztynie, została podjęta z mocą wsteczną – to realizuje zasady demokratycznego państwa, o których przepis ten stanowi. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji. Ponadto wniosła o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że potrzeba likwidacji filii biblioteki wynikała z potrzeby eliminacji "zbędnych kosztów" związanych z działalnością tej placówki. Organ stanął na stanowisku, że zastosowanie art. 5 u.o.a.n. nie naruszyło zasad demokratycznego państwa prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym. Z przepisu tego wywodzi się zasadę niedziałania prawa wstecz, czyli zakaz retroaktywności prawa. Przyjmuje się, że ta ogólna zasada prawa (reguła) gwarantuje stabilność prawa i zaufanie do władzy publicznej. Wprawdzie wyjątkowe okoliczności mogą uzasadnić odstąpienie od zasady niedziałania prawa wstecz, ale musi za tym przemawiać konieczność realizacji innej zasady, której urzeczywistnienie nie jest możliwe bez nadania przepisom mocy wstecznej. Dopuszczalność odstępstw od wymienionych zasad konstytucyjnych zależy od wagi wartości konstytucyjnych, które badana regulacja prawna ma chronić (por. wyrok TK z 7 lutego 2001 r., K 27/00). Należy zwrócić uwagę na szczególną redakcję art. 5 u.o.a.n. Ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej", co w pierwszej kolejności potwierdza obowiązywanie zakazu retroaktywności i podkreśla ekstraordynaryjny charakter wyjątku od tej reguły. Wprowadzenie wyjątku od zakazu retroaktywności jest dopuszczalne, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie (por. wyrok NSA z 30 września 2021 r., sygn. akt III FSK 2137/21). Zaskarżona uchwała weszła w życie z dniem 19 lipca 2022 r., wprowadzając skutek likwidacji filii od 1 kwietnia 2022 r. i z tą datą zmieniając statut. Organ nie zawarł w uchwale żadnego uzasadnienia. Na etapie postępowania sądowoadministracyjnego wskazał, że funkcjonowanie filii generowało "zbędne koszty". Zasady demokratycznego państwa prawa nie pozwalają na przyjęcie, że obciążenie ekonomiczne związane z funkcjonowaniem filii biblioteki stanowi uzasadnienie do tego, aby uchwała likwidująca te jednostki wywoływała skutki prawne przed datą wejścia w życie. Z tych względów w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 5 u.o.a.n. jest chybiony. Nadanie mocy wstecznej uchwale nie realizuje żadnej zasady demokratycznego państwa prawa, a jest z nią wprost i w oczywisty sposób sprzeczne. Jedynie ubocznie należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że nawet gdyby zachodziła sytuacja opisana w art. 5 u.o.a.n., to zastosowanie tego przepisu przez organ wymaga podania faktycznego i prawnego uzasadnienia, z którego powinno wynikać, że pomimo działania wstecz aktu będzie on realizował zasady demokratycznego państwa prawa. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w pełni popiera wyrażany w orzecznictwie pogląd, że data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.