II OSK 1090/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 30 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2422/13 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę E. K. i uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty O. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Starosta O., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148, art. 149 i art. 150 k.p.a, wznowił na wniosek E. K. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty O. z dnia z [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i A. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...] przy ul. B. w J.. E. K. żądając wznowienia postępowania podnosiła, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym, a zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Starosta O. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Organ uznał, że decyzja nie zawierała uchybień i nieprawidłowości. Odnosząc się do zasadności uwzględnienia E. K. jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, organ stwierdził, że nie ma podstaw do uznania jej za stronę, gdyż z zatwierdzonego decyzją projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usytuowany będzie ścianami z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości ok. 7,5 m zwróconymi w stronę granicy bezpośrednio sąsiadujących działek, co nie narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Po złożeniu przez E. K. odwołania, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że pozwolenie na budowę zostało wydane inwestorowi, który spełniał warunki określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...]maja 2003 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. etap [...] ([...]), działka nr [...] położona jest w terenie oznaczonym symbolem – RLz7. Dla jednostki terenowej RLz7 przeznaczeniem podstawowym jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Inwestor posiadał pozytywną decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., zezwalającą na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wraz z informacją, że realizacja inwestycji jest zgodna z planem. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K., zarzucając jej naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., art. 34 i 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, a także przepisów ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Zdaniem skarżącej uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie zawierają ustalenia faktów w związku z zarzutami wskazywanymi w skardze o wznowienie postępowania. Ponadto w uzasadnieniu brak jest ustaleń w zakresie pozostawienia 80% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżąca wskazała także, że projekt budowlany przewiduje wybudowanie budynku o wysokości 11 m, podczas gdy budynek na sąsiadującej działce ma wysokość 6,5 m. Projekt nie uwzględnia zatem zasad ładu urbanistycznego, skoro sytuuje obok siebie dwa tak różne budynki. Stąd strona wywodzi swój interes prawny, bowiem decyzja administracyjna o zabudowie działki nr [...] narusza jej prawo własności i związane z nim prawo do korzystania z nieruchomości. Wartość rynkowa działki skarżącej znacznie się obniżyła wskutek przytłaczającej i nieprzyjaznej zabudowy działki nr [...], odbierając jej dotychczasowe walory. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2011 r., VII SA/Wa 1399/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniosła E. K.. Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., II OSK 1078/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd I instancji pominął regulację prawną konsekwencji wadliwości procesowej, która jeżeli wystąpiła w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nakazuje ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy postępowanie nie jest ograniczone tylko do naruszenia wycinkowych regulacji pozwolenia na budowę, a sprawa wymaga również rozpoznania z punktu widzenia naruszenia interesów osób trzecich. Sąd wskazał, że skarżąca powołała się na naruszenie interesu prawnego w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie Sąd I instancji nie przeprowadził oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Powołanie się ogólnikowe w uzasadnieniu przez Sąd Wojewódzki, że organ odwoławczy w ramach swoich uprawnień kontrolnych dokonał oceny materiału dowodowego pod względem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa, w tym art. 32, 34, 35 ustawy - Prawo budowlane, nie pozwalało na ocenę prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. NSA podkreślił, że rozpoznając sprawę w trybie wznowienia postępowania obowiązują takie same reguły, jak w postępowaniu zwykłym. Nie można ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przy braku ustaleń stanu faktycznego, jak i w przypadku ustaleń ograniczonych, nie obejmujących pełnego hipotetycznego stanu faktycznego. Instytucja wznowienia postępowania jest gwarancją realizacji zasady praworządności, co oznacza, że kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego nakłada obowiązek pełnego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że wadliwość uzasadnień decyzji organu obydwu instancji oraz brak pełnego materiału dowodowego nie pozwalają na ocenę, czy decyzje te są zgodne z art. 32, art. 34, art. 35 ustawy – Prawo budowlane. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością, określoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Wszczęcie postępowania o wznowieniu postępowania rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca, żądając wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r., podniosła zarzut nieuczestniczenia w zakończonym postępowaniu. Naruszenie interesu prawnego upatrywała w naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. W tym zakresie zatem organy winny przeprowadzić ocenę zgodności z prawem kwestionowanej decyzji. Tymczasem organ I instancji ocenił interes prawny tylko z punktu widzenia wymogów określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnośnie do minimalnych odległości projektowanego budynku od granicy skarżącej. Z kolei organ odwoławczy dokonał tylko kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, czym naruszył obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Po wznowieniu postępowania należy ocenić w pełnym zakresie, czy udzielone pozwolenie na budowę zostało dokonane z poszanowaniem wszystkich regulacji, a więc ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę pozwolenia na budowę. Swoje rozstrzygnięcie organy winny uzasadnić stosownie do wymagań wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. skargę kasacyjną wniosła M. M.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, o ogólnikowej treści i wewnętrznie sprzecznego, bez podania wyjaśnienia podstawy prawnej oraz bez wskazań co do dalszego postępowania, ze zbitką przepisów oderwanych od przedmiotu sprawy prowadzonej w trybie wznowieniowym, co stoi w sprzeczności z zasadą sprawowania wymiaru sprawiedliwości i zakresem kontroli działania organów administracji publicznej; 2/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 151 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a, poprzez sporządzenie lakonicznego uzasadnienia, o ogólnikowej treści i wewnętrznie sprzecznego, autorytarnie przesądzającego prawo strony bez wylegitymowania wnioskodawczyni dokumentem potwierdzającym tytuł własności do nieruchomości sąsiedniej oraz bez zobowiązania organu do zbadania przyczyn wznowienia, przekraczając tym samym kompetencje kontrolne sądu; 3/ art. 190 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jest związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., w sytuacji, gdy Sąd II Instancji w swoim rozstrzygnięciu nie dokonał wykładni praw; 4/ art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie braku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia prawidłowe działanie organów w dalszym procedowaniu w sprawie administracyjnej prowadzonej w trybie wznowieniowym; 5/ art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy art. 5 ust 1 pkt 9 jest przepisem ogólnym i jest derogowany przez lex specialis art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane, co powoduje nieprawidłową ocenę w zakresie ustalenia interesu prawnego osoby trzeciej i bezprawne nadanie statusu strony w postępowaniu wznowieniowym; 6/ art. 28 ust 2 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów, które są przepisami szczególnymi w zakresie ustalenia statusu strony w postępowaniu budowlanym, a w konsekwencji w postępowaniu wznowieniowym, co powoduje nieprawidłowe przekierowanie kryteriów gromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę i brak legalności rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011 r. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 8 października 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny prawnej wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 16 grudnia 2011 r., który uznał za legalne decyzje organów administracji obydwu instancji o odmowie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] maja 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, co wprost zawarł w uzasadnieniu swojego wyroku, że Sąd I instancji nie miał żadnych przesłanek do pozytywnej oceny legalności decyzji organów, decyzje te bowiem wydane zostały bez ustalenia stanu faktycznego, jak również bez odniesienia się do okoliczności zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do wyrażonych w uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji twierdzeń, które zaakceptował Sąd Wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "nie można ocenić prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego przy braku ustaleń stanu faktycznego, jak i w przypadku ustaleń ograniczonych, nie obejmujących pełnego hipotetycznego stanu faktycznego wynikającego ze złożonej regulacji w przepisach prawa przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wadliwość uzasadnień decyzji organu I i II instancji nie pozwala na ocenę, przy braku pełnego materiału dowodowego, jako zasadnego stanowiska, że decyzje są zgodne z przepisami prawa materialnego (art. 32, art. 34, art. 35 ustawy – Prawo budowlane)". Jak widać zatem wyraźnie, Naczelny Sąd Administracyjny, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wprost przesądził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy administracji publicznej we wznowionym postępowaniu nie pozwalało na wydanie rozstrzygnięć. Nie można mieć zatem obecnie zastrzeżeń, że Sąd i instancji, będąc związany wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, uznał decyzje organów obydwu instancji za wadliwe i je uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie mogą zatem obecnie przynieść oczekiwanego rezultatu zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty. Przede wszystkim nie sposób zgodzić się z poglądem, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez brak ustaleń dotyczących zaistnienia przesłanek wznowienia postępowania. Nie ma racji skarżąca kasacyjnie, gdy twierdzi, że Sąd Wojewódzki przesądził autorytarnie, że E. K. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (a więc również w postępowaniu wznowieniowym), gdy tymczasem w sprawach takich przymiot strony określa się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji oceny istnienia po stronie E. K. przymiotu strony nie mógł dokonać, bowiem oceny takiej w najmniejszym nawet stopniu nie dokonały organy. Nie wyznaczyły obszaru oddziaływania projektowanego obiektu, nie dokonały też analizy, czy nieruchomość E. K. znajduje się w tej strefie. Organ I instancji zawarł wprawdzie krótkie stwierdzenie, że projektowany obiekt nie narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. wyraźnie przesądził, że powołanie się przez E. K. na naruszenie jej interesów na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowane powoduje konieczność kompleksowego rozważenia tej kwestii, a nie ograniczenie się do wycinkowych regulacji szeroko rozumianego prawa budowlanego. To nie do sądu administracyjnego należy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, w zakres czego wchodzi również ustalenie interesu prawnego osób chcących wziąć udział w postępowaniu jako jego strona. Sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność działania administracji publicznej, a nie mogą zastępować jej i dokonywać własnych ustaleń faktycznych i wydawać rozstrzygnięć. Ta uwaga odnosi się również do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych. Ich uzasadnienie daje się odczytać jedynie w taki oto sposób, że skarżąca kasacyjnie chciałaby, aby to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał oceny zaistnienia przesłanek wznowienia, a następnie, w sytuacji uznania, że E. K. przysługuje przymiot strony, aby dokonał ustaleń, czy projekt budowlany i postępowanie administracyjne prowadzone po jego złożeniu odpowiada regulacjom art. 32 – 35 ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem Sąd podkreślił już wyżej, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2013 r. wprost stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy ustalenia faktyczne (a właściwie ich brak) nie pozwalały na wydanie rozstrzygnięcia. Dlatego też Sąd I instancji, wydając zaskarżony wyrok, również nie mógł dokonać oceny prawnej rozstrzygnięć organów obydwu instancji z punktu widzenia zachowania wymogów przewidzianych w ustawie – Prawo budowlane. Trudno zatem mieć zastrzeżenia do lakonicznych wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w zaskarżonym wyroku. Skoro bowiem postępowanie administracyjne musi zostać przeprowadzone praktycznie w całości, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak również z uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2013 r., to organy administracji publicznej tak właśnie będą musiały uczynić. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.