II OSK 109/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. N. i K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 158/16 w sprawie ze skargi J. N. i K. N. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 158/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. N. i K. N. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2011 r. nr 60/11 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie nakazał J. i K. N. rozbiórkę obiektu budowlanego z pomieszczeniami garażowymi, wybudowanymi samowolnie na działkach nr [...]. Po stwierdzeniu, że powyższa decyzja nie została wykonana, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie wezwał zobowiązanych do wykonania zaległego obowiązku (upomnienie z dnia 24 lutego 2015 r.) a następnie, po upływie siedmiodniowego terminu, wszczął postępowanie egzekucyjne. W dniu 29 czerwca 2015 r. organ przeprowadził kontrolę nieruchomości skarżących, podczas której ustalił, że decyzja nakazująca rozbiórkę nadal nie została wykonana. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego doręczył skarżącym tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. oraz postanowienie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na J. N. i K. N. grzywny w wysokości 157.040 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego, J. N. i K. N. wnieśli zażalenie wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, 120 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, w dniu 29 czerwca 2015 r. organ powiatowy przeprowadził, w obecności zobowiązanych, oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego, celem dokonania obmiaru powierzchni jego zabudowy. W protokole z czynności wpisano obmierzone wymiary poszczególnych części przedmiotowego budynku, tj.: "części zasadniczej" (8,6 x 18,1 m), pomieszczenia gospodarczego (4,95 x 4,95 m) i dwóch klatek schodowych (odpowiednio po: 2,46 (wartość uśredniona) x 4,23 m i 2,42 (wartość uśredniona) x 4,0 m). Pod ww. protokołem podpisali się bez zastrzeżeń m.in. J. N. i K. N. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdwinie nałożył na J. N. i K. N. nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku użytkowego. Rozstrzygnięcie nakładające ww. obowiązek stało się ostateczne w administracyjnym toku postępowania. Mimo tego zobowiązani nie wykonali przedmiotowego nakazu. W takim stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia na pozostających w zwłoce zobowiązanych. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji obliczył orzeczoną grzywnę zgodnie z wytycznymi zawartymi w art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przyjmując prawidłowo cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku z aktualnego w dacie orzekania komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 maja 2015 r., za I kwartał 2015 r., wynoszącą 3926 zł (cena 1m2 ww. powierzchni za II kwartał 2015 r., wynosząca 4066 zł, została ogłoszona komunikatem Prezesa GUS z dnia 27.08.2015 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia). Ponadto do ustalenia wysokości orzeczonej grzywny przyjęto powierzchnię zabudowy wynoszącą 200m2 (na podstawie obmiarów dokonanych przez organ powiatowy w dniu 29 czerwca 2015 r., tj.: 8,6 x 18,1 + 4,95 x 4,95 + 2,46 x 4,23 + 2,42 x 4,0 - 200 - organ zaokrąglił wynik o 1m2 w dół, na korzyść zobowiązanych). Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, iż w przedmiotowym obiekcie bytują jaskółki i nietoperze, organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 10 września 2015 r. nie stwierdzono śladów jaskółek (za wyjątkiem jednego pustego gniazda) i nietoperzy. Dalej wyjaśnił, że ani z art. 228 k.p.k. ani z treści postanowienia protokołu oddania rzeczy na przechowanie z dnia 30 stycznia 2015 r. sygn. akt [...] nie wynika obowiązek przechowywania spornego drewna akurat w budynku objętym nakazem rozbiórki. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego J. N. i K. N. wnieśli skargę domagając się jego uchylenia. Skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, narusza art. 7 i 77 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż skarżący nie wykonali ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, dlatego wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Dalej wskazując na normę art. 119 oraz art. 7 § 2 i art. 7 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd uznał, że w sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, pomimo tego że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia, podlegają umorzeniu. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i art. 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W dalszej części uzasadnienia Sąd zauważył, że do ustalenia grzywny organy prawidłowo przyjęły powierzchnię zabudowy wynoszącą 200m2 (8,6 x 18,1 + 4,95 x 4,95 + 2,46 x 4,23 + 2,42 x 4,0) oraz cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2015 r. która wynosiła 3.926,00 zł, a tym samym 200m2 x 3.926 x 1/5 = 157.040,00 zł. Sąd uznał, że organ odwoławczy prawidłowo uzasadnił wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących w wysokości 157.040 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, kwestionując wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: I. art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 49 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1348) w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 cytowanego rozporządzenia i załącznika określonego w § 2 tego rozporządzenia poprzez ich pominięcie, co w konsekwencji oznacza uznanie za dopuszczalne nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia, co nastąpiło poprzez wydanie postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdwinie w sytuacji, gdy w obiekcie budowlanym objętym decyzją o rozbiórce obiektu budowlanego żyją nietoperze, które w świetle cytowanych przepisów podlegają ścisłej ochronie i nie mogą być nawet transportowane, a niewątpliwie wykonanie decyzji oznaczałoby co najmniej konieczność ich transportowania, a najprawdopodobniej również uśmiercenia; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie nieuwzględnienie, że w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organy obu instancji zaniechano przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu zoologii na okoliczność zamieszkiwania przez nietoperze obiektu, który powinien zostać rozebrany. Mając powyższe na uwadze w oparciu o art. 185 i 188 p.p.s.a. skarżący wnieśli o uchylenie wyroku w całości i umorzenie postępowania egzekucyjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżących oświadczył, iż skarżący zrzekają się rozprawy. W motywach wniesionego środka odwoławczego skarżący podnieśli argumenty na poparcie ww. podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, w związku z tym przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach wyznaczonych podniesionymi przez skarżącą Spółkę podstawami kasacyjnymi. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie ustawowym nie wniosły o jej przeprowadzenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie o nałożeniu grzywny. Natomiast stosownie do treści art. 122 § 3 cyt. ustawy zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. W niniejszej sprawie przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli było postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2015 r. nakładające na skarżących grzywnę w wysokości 157.040 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej w tym akcie decyzji. Okoliczność ta jest istotna, gdyż badanie prawidłowości kwestionowanego orzeczenia Sądu połączone jest z oceną kontrolowanego przez ten Sąd postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r.-o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a zatem ocena w tym zakresie powinna uwzględniać rodzaj zastosowanego środka prawnego oraz zakres dopuszczalnych zarzutów, które w tej sprawie, ze względu na jej przedmiot, mogą być formułowane. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obejmując zarzutami skargi kasacyjnej art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 49 ustawy o ochronie przyrody w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 6 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 cytowanego rozporządzenia i załącznika określonego w § 2 tego rozporządzenia, skarżący zmierzali do wykazania, co zdaje się wynikać z uzasadnienia tego zarzutu, iż nałożenie na nich grzywny w celu przymuszenia było niedopuszczalne z uwagi na to, że – zdaniem skarżących – w sprawie mamy do czynienia z niewykonalnością obowiązku o charakterze niepieniężnym o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut odwołuje się do okoliczności, które nie podlegają co do zasady ocenie przy kontroli prawidłowości postanowienia wydanego na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podnoszone kwestie stanowić mogą przedmiot zarzutów wymienionych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem przepis ten w § 1 przewiduje, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5). Zarzut ten, ze względu na treść art. 122 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kreującego rozdzielność środków prawnych służących adresatowi postanowienia, o którym mowa w art. 122 § 1 i 2 ww. ustawy, nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku w postępowaniu kasacyjnym w sprawie zainicjowanej zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powyższa kwestia zarówno w piśmiennictwie (por. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji, Warszawa 2008, s. 407-408), jak i w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zobacz: wyrok NSA z 8.06.2017 r. sygn. akt II OSK 2606/15, LEX nr 2321240; porównaj także wyroki NSA: z 10.04.2015 r. sygn. akt II OSK 2185/13; z 11.02.2014 r. sygn. akt II OSK 2186/12; z 7.12.2011 r. sygn. akt II OSK 1822/10) ujmowana jest jednolicie. Podkreśla się, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, iż prawidłowość nałożonej grzywny nie może być w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. A zatem kwestia zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 33 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wykracza z tego względu poza merytoryczny przedmiot niniejszego postępowania, gdyż może podlegać rozważeniu wyłącznie w ramach zgłoszenia stosownych zarzutów. Przy czym wskazać trzeba, że zarzut skargi kasacyjnej o tej samej treści jak w sprawie niniejszej został podniesiony również w sprawie II OSK 2433/16, gdzie był przedmiotem merytorycznej kontroli, gdyż sprawa dotyczyła kwestii umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę J. N. i K. N. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie umorzenia postępowania i uznania zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] za uzasadnione. Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że także i podniesiona przez stronę kwestia niezwrócenia się przez organ do biegłego w celu wydania opinii na okoliczność bytowania w przedmiotowym obiekcie nietoperzy, jako zmierzająca do wykazania, że nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym, zdaniem skarżących, jest niewykonalny, nie podważa zasadności nałożenia na strony grzywny w celu przymuszenia. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób wskazany w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny podzielony. Poza tym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozostaje również nieusprawiedliwiony, gdyż przepis ten ma charakter wynikowy, zaś jego zastosowanie przez sąd pierwszej instancji jest rezultatem uznanie, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że przepis ten nie mógł stanowić skutecznej samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, do naruszenia których, w ocenie skarżącego, doszło (zobacz: wyrok NSA z dnia 5.09.2017 r., sygn. akt II OSK 2807/15). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie powiązali w petitum skargi kasacyjnej ani też jej uzasadnieniu wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z jakimikolwiek przepisami czy to postępowania administracyjnego czy też sądowoadministracyjnego, co czyni tak sformułowany zarzut nieskutecznym. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione zarzuty skargi kasacyjnej jako całkowicie nieusprawiedliwione, nie mogły skutkować wyeliminowaniem z obrotu zaskarżonego wyroku. Dlatego też, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.