II OSK 1089/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędzia del. WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 467/24 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r., nr WOA.7721.94.2024.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 467/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi K. C. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r., nr WOA.7721.94.2024.MO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, zezwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Po 892/18 poprzez pominięcie oceny prawnej, zawartej w punkcie 2 i 3 uzasadnienia tego wyroku i przywołanie w wyroku z dnia 9 stycznia 2025r. lI SA/Po 467/24 tylko z nazwy owych trzech punktów, podczas gdy w rzeczywistości Sąd w zaskarżonym wyroku przywołuje jedynie punkt 1 wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Po 892/18 i dokonuje jego własnej reinterpretacji w trzech punktach, co z jednej strony wprowadza w błąd, co treści zaleceń i oceny prawnej z wyroku z dnia 27 lutego 2019 r. poprzez nieoddanie jego sensu, a więc w istocie tworzy inną ocenę prawną i inne zalecenia prawne i wytwarza podłoże pod tezę, że organy w kontrolowanej decyzji administracyjnej z dnia 7 maja 2024 r., nie przesądziły, że dokonane roboty budowlane na nieruchomości nr ew. [...] przy ul. P. [...] w G. są rozbudową istniejącego budynku gospodarczego, zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jest sprzeczne z oceną prawną i zaleceniami, zawartymi w kolejnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r., II SA/Po 159/20 w zakresie opisanym w punkcie 2 zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż pomija fakt, że Sąd w tym wyroku nie czynił jakichkolwiek zarzutów oprócz tego, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nieprawidłowo uznał, że samowolnie rozbudowany budynek gospodarczy narusza procentową zabudowę działki przy ul. P. [...] w G. - § 9 ust. 1 pkt 5 Uchwały XXXVI1/430/2009 Rady Miasta Gniezna z dnia 22 czerwca 2009r. (Dz.Urz.Woj.WIkp. Nr 157,poz. 2693); 2. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 159/20 poprzez pominięcie oceny prawnej z uzasadnienia tego wyroku, że Sąd nie zakwestionował poprawności ustalenia przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że inwestorzy dokonali rozbudowy budynku gospodarczego znacznych rozmiarów przy jednoczesnym braku na działce nr ew. [...] przy ul. P. [...] w G. budynku mieszkalnego; 3. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., II SA/Po 892/18 w zakresie opisanym w punkcie 1 zarzutów i odnoszącym się do tego wyroku; 4. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a, poprzez uchylenie się przez Sąd od związania prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 159/20 w zakresie opisanym w punkcie 2 zarzutów i odnoszącym się do tego wyroku; 5. art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 r. poz. 572, dalej kpa) poprzez bezpodstawny zarzut, że Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu 7 maja 2024 r. decyzję naruszył przepis art. 138 § 2 kpa, podczas, gdy Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając w dniu 7 maja 2024 r. decyzję nie mógł naruszyć przepisu art. 138 § 2 kpa i potencjalnie 136 § 1 kpa, gdyż utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 1 października 2019 r. (PINB-WOA.5000.29.2016-977.m.Gn.-1221), a zatem zastosowana podstawa prawna rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji administracyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co bez wątpliwości wynika z jej przywołania w decyzji organu odwoławczego. W związku ze wskazanymi podstawami kasacyjnymi, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r. (WOA.7721.94.2024.MO), przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej K. C. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego w tymże postępowaniu według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania I. N. wniósł zgodnie z treścią skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 9 stycznia 2025 r. o sygn. akt 467/24 i oddalenie skargi na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 maja 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). NSA przedstawi zatem jedynie motywy uzasadniające oddalenie skargi kasacyjnej, z kolei stan faktyczny będzie tym, który został przedstawiony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do wykazania, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania tj.: art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej zawartej w prawomocnych wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18 i z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 159/20 oraz poprzez uchylenie się przez Sąd od związania tymiż prawomocnymi wyrokami. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 892/18, w którym uznał, że organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy w aspekcie zgodności legalizowanej inwestycji z planem miejscowym, powinny więc powtórzyć postępowanie, a w jego ramach na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) zweryfikować ,,zgodność projektu zagospodarowania działki [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W kolejnym wyroku w przedmiotowej sprawie z dnia 13 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 159/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje ograniczeń dotyczących powierzchni budynku gospodarczego, nie wskazując chociażby jaką powierzchnię ma mieć budynek mieszkalny jednorodzinny. Jedyne ograniczenia przewidziane w planie miejscowym dotyczą wysokości budynków – co jednak nie podlegało ocenie organów nadzoru budowlanego. Sąd I instancji podał, że jak wynika również z akt sprawy, całkowita powierzchnia budynku gospodarczego wynosi 315,7 m2, a łączna zabudowa na działce, która wynosi 1330 m2 wynosi 399 m2 (30%). Oznacza to, że dla budynku mieszkalnego i gospodarczego powierzchnia, która pozostaje na realizację budynku wynosi 6,27%. Mając na względzie, że w sytuacji, w której plan miejscowy nie narzuca ograniczeń, co do wielkości poszczególnych budynków, twierdzenia dotyczące niemożności realizacji budynku mieszkalnego z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd I instancji uznał za dowolne. Organy nadzoru budowlanego nie mogą bowiem oceniać racjonalności zamierzeń inwestora, a w szczególności dokonywać oceny wielkości budynku, który inwestor może (lecz nie musi zrealizować). Choć możliwe jest podzielenie argumentacji, że dany budynek mieszkalny nie będzie pozostawał we właściwej proporcji do budynku gospodarczego, to jednak z uwagi na brak zapisów planu dotyczących powyższej relacji, a więc brak określenia maksymalnej lub też minimalnej powierzchni zabudowy dla budynków mieszkalnych lub gospodarczych, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do samodzielnego jej określenia. Tym samym przyjęcie, że naruszono zapisy planu miejscowego, a w konsekwencji niemożliwe jest zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego Sąd I instancji uznał za przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 września 2023 r. sygn. akt II OSK 3213/20 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 159/20. Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W orzecznictwie dominuje pogląd, że ustanowiona w art. 170 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 i art. 153 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. Związanie to dotyczy również wskazań, co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w przypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego taką ocenę prawną (vide np. wyroki NSA: z dnia 11 września 2025 r., I OSK 1819/24; z dnia 28 stycznia 2025 r., III OSK 5165/21; z dnia 17 stycznia 2025 r., I FSK 1405/21, z dnia 14 maja 2024 r., I GSK 1361/20; z dnia 14 września 2022 r., II FSK 893/21). Zgodzić się należy zatem z Sądem I instancji, że ani Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., ani Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjęli się analizy, która zarysowywałaby stanowisko tych organów, czy w niniejszej sprawie można faktycznie mówić o rozbudowie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że skoro inwestorzy i projektant o tym przesądzili w ten właśnie sposób, inwestorzy uiścili opłatę legalizacyjną, a Prezydent Miasta Gniezna potwierdził zgodność inwestycji z planem miejscowym, to uznać należy, że zachodzą podstawy do wydania decyzji pozytywnej. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku sekwencję czynności, którą winny przeprowadzić organy nadzoru budowlanego wskazując, że prawidłowa kwalifikacja inwestycji w kontekście rozbudowy, której organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły, da odpowiedź, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z planem miejscowym - § 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXVII/430/2009. Przepis ten stanowi, że dla terenu 9MN, a więc terenu, na którym zlokalizowana jest działka inwestorów, ustala się lokalizację na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego z dopuszczeniem jednego budynku garażowego albo gospodarczego albo garażowo-gospodarczego (§ 9 ust. 1 pkt 3 uchwały nr XXXVI1/430/2009). Kiedy organ nadzoru budowlanego zajmie stanowisko, co do identyfikacji zamierzenia budowlanego, będzie mógł następnie dokonać oceny zgodności planu miejscowego z projektem zagospodarowania działki, o czym stanowi art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Mając na uwadze, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty są nieuprawnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.