II OSK 1088/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr) Protokolant sekretarz sądowy Marta Berska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1141/21 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 lipca 2021 r. nr 359/2021 znak: WOB.7721.356.2021.AJAN w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1141/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 30 lipca 2021 r., nr 359/2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 24 czerwca 2021 r., znak PINB-ADM 7359/60/105NN/18/21 o skierowanym do skarżącego, jako inwestora, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b.") nakazie rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 15,5 m x 6,25 m – realizowanego na działce nr [...] w B. przy ul. B., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. J. zarzucając naruszenie: 1. art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a oraz art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prowadzona inwestycja skarżącego – remont budynku gospodarczego – nie mieściła się w zakresie zgłoszenia z dnia 13 kwietnia 2018 r., co skutkowało kwalifikacją wykonanych robót jako samowoli budowlanej i utrzymaniem nakazu rozbiórki; 2. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 48 ust. 1 P.b. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że prowadzona inwestycja nie była remontem, lecz budową nowego budynku parterowego o powierzchni ponad 35 m², wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę; 3. art. 48 P.b. poprzez błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że budynek powinien zostać rozebrany; 4. art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 470 z późn. zm., dalej "u.d.p.") poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że budynek nie spełnia wymogów dotyczących minimalnej odległości od krawędzi jezdni drogi gminnej, co skutkowało przyjęciem, że budynek może powodować istotne zagrożenie dla ruchu pojazdów; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora, pomimo że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a było to skutkiem rozstrzygnięcia sprawy w warunkach braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego (w tym nieuwzględnienia dowodu z opinii biegłego) i wszechstronnego jego rozważenia; 6. art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w postaci opinii budowlanej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. bud. M. F., co skutkowało oddaleniem skargi; 7. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku: wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, pominięcie opinii rzeczoznawcy, brak szczegółowej oceny stanu faktycznego i wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a oraz art. 48 P.b.; 8. art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 243² K.p.c. poprzez nieuwzględnienie dowodu z opinii rzeczoznawcy bez wydania stosownego postanowienia, co skutkowało oddaleniem skargi; 9. art. 151 oraz art. 170 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie był związany wyrokiem oddalającym skargę w sprawie II SA/Kr 1047/20, pomimo że wyrok ten nie mógł stanowić podstawy dla rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania, względnie rozpoznanie skargi. Wystąpił także o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny podniesionych w niej zarzutów, bez przytaczania ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej organów administracji oraz Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego rozpoznanie sprawy zostanie ograniczone do zarzutów skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2a oraz art. 48 ust. 1 P.b. należy wskazać, że skarżący podnosi, iż prace przy budynku gospodarczym w B. mieściły się w zgłoszeniu robót obejmującym wymianę pokrycia dachowego oraz docieplenie budynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnień decyzji obu instancji oraz z ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że inwestor – pod pozorem remontu dachu – faktycznie wzniósł nowy obiekt z konstrukcji blaszano-drewnianej o wymiarach szerszych i wyższych od pierwotnej stodoły (posadowionej na niewielkiej opasce betonowej), a stary, drewniany budynek wewnątrz został w istotnej części rozebrany. W takim przypadku nie można przyjąć, że doszło do wymiany pokrycia dachowego lub docieplenia elewacji w granicach zgłoszenia – w istocie powstał nowy, większy budynek. Tymczasem przepisy art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2a P.b. nie pozwalały na wykonanie tak znacznej ingerencji w postaci nowego obiektu w trybie zgłoszenia. Rację więc ma Sąd pierwszej instancji, że sporne roboty wykraczały poza ówcześnie zgłoszony zakres i wymagały pozwolenia na budowę. Przechodząc do zarzutu błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 48 ust. 1 P.b. należy zauważyć, że treść tego zarzutu pokrywa się w istocie z tożsamym twierdzeniem, iż organ i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęli, że skarżący wybudował nowy budynek, który – ze względu na metraż i konstrukcję – wymagał pozwolenia na budowę. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji dopuszczały wyjątek od pozwolenia na budowę w przypadku budowy parterowych budynków gospodarczych do 35 m² powierzchni zabudowy i o rozpiętości konstrukcji do 4,8 m. Z zebranej w sprawie dokumentacji wynika, że powstały budynek gospodarczy ma powierzchnię blisko 100 m² oraz większą rozpiętość konstrukcji. Nie mógł więc być realizowany w procedurze zwolnionej z pozwolenia na budowę. Z tego względu nie doszło do naruszenia powołanych przepisów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 P.b. należy podkreślić, że zarzut ten jest konsekwencją przyjęcia – przez organy i Sąd pierwszej instancji – że sporny obiekt został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia i nie można go zalegalizować. Orzeczenie o rozbiórce, oparte na art. 48 ust. 1 P.b., jest w tym wypadku prawidłowe. Skoro stwierdzono, że obiekt powstał z naruszeniem przepisów (samowola budowlana), a nadto inwestor nie mógł ubiegać się o legalizację z uwagi na położenie budynku na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną (i niezgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy), to organy nadzoru budowlanego były zmuszone nakazać jego rozbiórkę. Przechodząc do zarzutu dotyczącego art. 43 ust. 1 u.d.p. należy wskazać, że organy i Sąd pierwszej instancji stwierdziły, iż usytuowanie budynku w odległości od 0,76 m do 1,2 m od drogi gminnej (ul. B. ) jest niezgodne z ustawowymi minimalnymi wymogami odległościowymi (6 m) i może powodować zagrożenie dla ruchu pojazdów. Skarżący zarzuca błędną wykładnię art. 43 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny z takim zarzutem zupełnie nie może się zgodzić, jako stan prawny i faktyczny potwierdza sprzeczność lokalizacji obiektu z przepisami u.d.p. Budynek jest obiektywnie zlokalizowany blisko krawędzi jezdni. Skoro przy tym sporny obiekt budowlany powstał de facto jako nowy budynek (a nie w ramach remontu), to należało przy jego sytuowaniu zachować odległości określone w ustawie. Ich naruszenie w takim zakresie w zasadzie wyklucza legalizację obiektu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 K.p.a. należy wskazać, że zdaniem skarżącego postępowanie administracyjne było dotknięte wadami (m.in. odmówiono przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uwzględnił tych uchybień i oddalił skargę. Oceniając ten zarzut, trzeba zauważyć, że organy dysponowały obszerną dokumentacją fotograficzną, szkicem sytuacyjnym, ustaleniami z kontroli w terenie, a także własnymi danymi i oświadczeniami inwestora. Z tak pozyskanych informacji wynikało, że pierwotna drewniana konstrukcja budynku gospodarczego została rozebrana lub w znacznej mierze usunięta, a zamiast niej wzniesiono nowy obiekt na opasce betonowej, powiększony i o innej konstrukcji dachu. W świetle dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego nie było podstaw do przyjęcia, że potrzebne byłoby jeszcze przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność kwalifikacji przeprowadzonych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ocenił prawidłowo, że stan sprawy został wyjaśniony dostatecznie, a wystąpienie o opinię biegłego nie zmieniłoby wniosków co do natury wykonanych prac (budowa nowego budynku), ani położenia obiektu względem pasa drogowego. Uchybienia przepisom art. 7, art. 77 czy art. 80 K.p.a. nie miały więc miejsca. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. trzeba zauważyć, że skarga kasacyjna podnosi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopuścił dowodu uzupełniającego w postaci opinii budowlanej rzeczoznawcy, pomimo wniosku strony. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Po pierwsze, wskazany przez skarżącego dowód stanowi dowód z opinii biegłego, co zasadniczo wykracza poza granice postępowania dowodowego dopuszczonego analizowaną regulacją, a po drugie, postępowanie dowodowe na podstawie tego przepisu prowadzi się, jak wskazano, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości" w sprawie. W niniejszej sprawie dowody zebrane w toku postępowania administracyjnego nie pozostawiają istotnych wątpliwości dotyczących kwalifikacji robót zrealizowanych przez skarżącego. Z powyższym zarzutem powiązany jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 243² K.p.c. Skarżący także wiąże go z pominięciem dowodu z opinii rzeczoznawcy (dołączonej prywatnie przez stronę). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie z tych samych przyczyn, jak wyjaśniono wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył również art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. A. J. zarzuca "lakoniczność i ogólnikowość" uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok spełnia wymagania wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zawarł w nim wszystkie wymagane elementy, a przedstawiony wywód pozwala zrozumieć istotę rozstrzygnięcia. Fakt, że uzasadnienie orzeczenia nie było dla skarżącego przekonujące, nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia art. 151 oraz art. 170 P.p.s.a. należy wskazać, że bazuje on na twierdzeniu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie bezpodstawnie zastosował instytucję związania prawomocnym orzeczeniem w sprawie II SA/Kr 1047/20. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się przez Sąd pierwszej instancji na wskazany wyrok było usprawiedliwione. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1047/20, dotyczył postanowienia Wojewódzkiego Inspektora, w którym organ stwierdził brak podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do tego samego obiektu (z uwagi na sprzeczność z przepisami u.d.p. i ustaleniami planu miejscowego). Wyrokiem tym oddalono skargę, czyli potwierdzono prawidłowość stanowiska organu. Stosownie do art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz także inne sądy i organy państwowe – w zakresie tej samej sprawy i przesłanek rozstrzygnięcia. Skoro zapadły wyrok aprobował stanowisko organu, że legalizacja obiektu jest niemożliwa, a sam charakter robót budowlanych stanowił samowolę budowlaną, to Sąd pierwszej instancji w obecnej sprawie mógł odwołać się do wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. na poparcie podtrzymanej tezy, że sporny obiekt nie podlega legalizacji i należy orzec o jego rozbiórce. Konkludując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne. Ustalenia organów oraz Sądu pierwszej instancji, że skarżący wybudował nowy budynek gospodarczy w miejscu dotychczasowego budynku drewnianego (zwiększając wymiary obiektu i dokonując rozbiórki starego), są trafne. Inwestycja wymagała pozwolenia na budowę i nie mogła być traktowana jako podpadająca pod zgłoszenie wymiany poszycia dachu – niegdyś dokonanego przez skarżącego.. Lokalizacja obiektu dodatkowo narusza minimalne odległości od drogi publicznej i ustalenia planu miejscowego, co czyni legalizację niemożliwą i uzasadnia nakaz rozbiórki. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach zarzutów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie i uznając je za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.