II OSK 1087/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 146/24 w sprawie ze skargi L. M. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 146/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) po rozpoznaniu skargi obywatelki Ukrainy L. M., (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca) na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I.); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości (pkt II.), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt IV.); zasądził zwrot kosztów sądowych (pkt V.). Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 4 marca 2024 r. (data wpływu do organu) cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 21 sierpnia 2024 r. Organ, powołując się na art. 37 § 3a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.o.p.), pismem z 23 sierpnia 2024 r. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Następnie, cudzoziemka wniosła do WSA w Poznaniu skargę z 29 sierpnia 2024 r. na przewlekłość Wojewody. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sąd wojewódzki uwzględnił, co do zasady skargę. W pierwszej kolejności zaznaczono, że stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej p.p.s.a.) został wyczerpany. Okoliczność, że Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. Następnie, że art. 100c i 100d u.o.p. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo. Jednocześnie w ocenie WSA w Poznaniu art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p., wstrzymujące bieg terminów udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy są niezgodne z przepisami dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE L. z 2011 r. nr 343, poz. 1; dalej: dyrektywa 2011/98/UE). Zdaniem sądu pierwszej instancji sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy ocenić, praktycznie równoważne w skutkach, rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p., zwalniające organ z obowiązku dochowania już nie tylko 60-dniowego (art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: ustawa o cudzoziemcach lub u.o.c.), ale nawet 4-miesięcznego (art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) terminu na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Zatem, WSA w Poznaniu uznał, że na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej przepisy art. 100c ust. 1 oraz art. 100d ust. 1 u.o.p. nie mogą znaleźć zastosowania w kontrolowanej sprawie jako sprzeczne z dyspozycją art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, którą uwzględniono przy ocenie kontrolowanego postępowania Wojewody. Następnie, w kwestii spornych przepisów u.o.p. podniesiono zastrzeżenia natury konstytucyjnej, tj. że strona postępowania pozbawiona została: jakichkolwiek narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach u.o.c., gdyż terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Dalej, że art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.o.p. nie mogły znaleźć zastosowania – jako nie dające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia. WSA w Poznaniu szczegółowo uzasadnił stanowisko w powyższym zakresie. Podsumowując, sąd wojewódzki stwierdził, że art. 100c i 100d u.o.p. nie znalazły zastosowania w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji organ był związany terminem załatwienia sprawy wynikającym wprost z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze dyrektywy 2011/98/UE, wynoszącym 4 miesiące od daty złożenia wniosku, gdyż akta administracyjne sprawy nie dawały jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa sprawa miała charakter "skomplikowany" w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. drugie tej dyrektywy. Na zakończenie, sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości. Dalej, zobowiązano organ do załatwienia wniosku skarżącej. Podniesiono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie oddalono wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej oraz o wymierzenie organowi grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części w zakresie pkt I., II., III. i V. sentencji, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 53 § 2b i 149 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z: 1) art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p.; 2) ustawą o cudzoziemcach; 3) art. 35 i 37 § 3a k.p.a.; 4) art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 185) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się przewlekłości w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy, podczas gdy: 1) w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania; 2) ustawa o zmianie u.o.p. wprowadziła zasadę, że do 30 sierpnia 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ten termin został zmieniony art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. i zgodnie z nim do 30 czerwca 2024 r., a obecnie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt 1-3 w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres; 3) skarżąca przez cały czas procedowania jej wniosku przebywała w Polsce legalnie, mogła pracować, nie poniosła z tego powodu żadnego uszczerbku, podczas gdy prowadzone postępowanie na podstawie u.o.p. wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu, lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby wniosków procedowanych w takich sprawach. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie; ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna jest nieusprawiedliwiona. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - niedopuszczalności wniesionej skargi na przewlekłość. Zarzut ten został skonstruowany przy przyjęciu założenia, że skarżący nieskutecznie złożył ponaglenie, gdyż przed upływem terminu na załatwienie sprawy. Termin ten wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. (60 dni) nie rozpoczął swojego biegu. Z tego powodu ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania. Jak stanowi art. 37 § 3a k.p.a., jeżeli ponaglenie zostało wniesione przed upływem terminu określonego w art. 35 k.p.a. albo przepisach szczególnych organ prowadzący postępowanie pozostawia ponaglenie bez rozpoznania. Nie stosuje się przepisów § 4-8. Przepis ten jest adresowany do organu administracji i skutkuje brakiem obowiązku merytorycznego rozpatrzenia ponaglenia przez organ wyższego rzędu (art. 37 § 5 k.p.a.). Bezspornie cudzoziemka wniosła ponaglenie z 22 sierpnia 2024 r. Sądy administracyjne przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłość stosują jednak własne regulacje procesowe, tj. art. 53 § 2b p.p.s.a.. Nałożony na stronę w art. 53 § 2b p.p.s.a. ciężar procesowy w postaci obowiązku poprzedzenia skargi ponagleniem, jako ograniczający prawo do sądu, należy wykładać ściśle. Obowiązek ten jest przez stronę zatem zrealizowany już z chwilą złożenia nieobarczonego brakami formalnymi ponaglenia. Bez znaczenia w tym kontekście jest to, czy w świetle regulacji ustawowych organ ma obowiązek podejmować dalsze czynności związane z tym ponagleniem przewidziane w art. 37 § 4 k.p.a., czy też istnieją podstawy do pozostawienia tego ponaglenia bez rozpoznania na podstawie art. 37 § 3a k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24, z 13 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2939/24). Wystarczające jest wniesienie ponaglenia w kontekście dopuszczalności skargi na przewlekłość, co miało miejsce. Z tego względu brak jest przesłanek do zastosowania art. 189 p.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenia skargi. Również powiązanie art. 53 § 2b p.p.s.a. z art. 100d ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 u.o.p. nie daje podstaw do czasowego wyłączenia merytorycznej kontroli przez sądy administracyjne przewlekłości organu w przedmiotowej sprawie. Przywołane regulacje wpływają jedynie na ocenę in merito skarg w sprawach bezczynności lub przewlekłości, ale nie określają warunków ich dopuszczalności. Dopuszczalność kontroli sądowej nie zależy od zasadności, ale od spełnienia wymogu formalnego złożenia ponaglenia. W orzecznictwie wyjaśniono, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 u.o.p., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, ONSAiWSA 2024, nr 3, poz. 40, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2719/24). W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmuje się ponadto, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r. NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24, z 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24, z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24, z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24, z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24, z 19 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 379/25, z 4 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2722/24, z 25 września 2025 r. sygn. akt II OSK 2646/24, z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2732/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy zatem dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. W rozpatrywanej sprawie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony przez skarżącą 4 marca 2024 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Podkreślić należy, że w sprawie przewlekłości termin załatwienia sprawy czy to określony w k.p.a., czy przepisach szczególnych ma wtórne znaczenie. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość zatem nie odnosi się do żadnych terminów, lecz koncentruje się na sprawności i efektywności czynności podejmowanych przez organ. W postępowaniu tym bada się, czy postępowanie jest prowadzone efektywnie, czy czynności wykonywane są w dużym odstępie czasu, czy są to może czynności pozorne (por. wyrok NSA z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 937/23). Skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Przepisy te po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Powyższe oznacza, że od 1 lipca 2024 r. termin na załatwienie sprawy rozpoczął swój bieg, bowiem art. 100d u.o.p. nie mógł wstrzymywać w dalszym ciągu biegu terminu na załatwienie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Z akt sprawy wynika, że w okresie od 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania, tj. 22 listopada 2024 r. Wojewoda nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Niemniej upłynął już termin 60 dni na wydanie decyzji, a organ w tym okresie nie podjął żadnej czynności. Jednocześnie nie została wydana wydana decyzja. Zatem w dacie orzekania wystąpiła bezczynność organu. Co prawda WSA w Poznaniu przyjął przewlekłość organu, niemniej uchybienie powyższe nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż skutki każdego z tych stanów w świetle art. 149 p.p.s.a. są tożsame. Uznając zatem, że skarga kasacyjna okazała się bezzasadna, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. NSA orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.