II OSK 108/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 410/19 w sprawie ze skarg B. C. i M. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 410/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi B. C. i M. R. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium") z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wójt Gminy D. (dalej: "Wójt") postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], wydanym po ponownym rozpoznaniu sprawy, odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie nie więcej niż siedmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących z garażami, na terenie działki nr [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w G. 2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wskazanym wyżej postanowieniem z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta z [...] stycznia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stan prawny niniejszej sprawy uległ zmianie z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości G., rejon ulicy [...], gmina D., uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. Nr XXXVI/478/17 z dnia 20 listopada 2017 r., w którym część działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do granicy działki nr [...], przeznaczono pod zieleń izolacyjną, oznaczoną symbolem 3 ZI. Odpadła tym samym możliwość obsługi komunikacyjnej w sposób przyjęty w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym nie ma możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w proponowanym kształcie. 2.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 września 2019 r., oddalił skargi skarżących. Sąd wojewódzki przypomniał, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Okolicznościami bezspornymi pozostaje to, że skarżący wystąpili w 2014 r. do Wójta Gminy K. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej, w odniesieniu do której obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji miała odbywać się przez działkę o nr [...], położoną na terenie gminy D. W tych okolicznościach faktycznych powstał obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej z Wójtem Gminy D., co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 850/15. Sąd wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej: "u.p.z.p."), decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W przedmiotowej sprawie działka o nr ewid. [...] stanowiła drogę publiczną, co potwierdził Sąd Rejonowy w Poznaniu, który postanowieniem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt IX Ns 186/12, stwierdził, że skoro działka, którą inwestor wskazał jako dojazd, jest drogą publiczną, to na tej nieruchomości nie można ustanawiać służebności drogi koniecznej. Jednak, jak zasadnie wskazały organy administracji publicznej, stan prawny uległ zmianie z dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości G., rejon ulicy [...], gmina D., uchwalonego uchwałą Rady Gminy D. Nr XXXVI/478/17 z dnia 20 listopada 2017 r., w którym przeznaczono część działki nr [...], bezpośrednio przylegającej do granicy działki o nr [...], pod zieleń izolacyjną, oznaczoną symbolem 3ZI. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie było uwzględnienie stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, a więc uwzględnienie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego akt prawa miejscowego. WSA w Poznaniu podkreślił, że jeżeli czyjś interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, może tę uchwałę zaskarżyć. W niniejszej sprawie przeznaczenie w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu miejscowości G., części działki nr [...] pod zieleń izolacyjną ma ten skutek, że utraciła ona charakter drogi publicznej. 3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że zasada, że organ uwzględnia stan prawny obowiązujący na dzień orzekania, dotyczy decyzji konstytutywnych, a nie deklaratoryjnych, do jakich, zdaniem skarżącego, zalicza się decyzja o warunkach zabudowy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Skarżący kasacyjnie wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 3.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 4.3. W postępowaniu administracyjnym zasadą jest, że orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady, określanej również zasadą aktualności, jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; wyrok TK z 16 października 2012 r., K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; wyrok NSA z 10 października 2019 r., sygn. akt II GSK 2864/17; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20, CBOSA), a także w piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). 4.4. Odstępstwa od reguły uwzględniania przez organ stanu prawnego obowiązującego w dniu orzekania są możliwe, ale powinny wynikać z jednoznacznych regulacji prawnych, zawartych przede wszystkim w przepisach przejściowych. Przykładem regulacji kodeksowej, w której dopuszczono odstępstwo od zasady aktualności, jest art. 189c k.p.a. Ponadto, w wyjątkowych sytuacjach, w razie braku przepisów przejściowych, odstępstwa te mogą być również wyprowadzane w drodze wykładni, jeżeli jest to konieczne dla ochrony standardów, jakie powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP). Wyjątki te dotyczą jednak przede wszystkich spraw, w których chodzi o nałożenie na stronę obowiązku, w tym zwłaszcza nałożenie sankcji administracyjnej (zob. np. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSA i WSA 2006 nr 3, poz. 71). W szczególności, w razie braku przepisów przejściowych, brak jest podstaw do stosowania dawnego prawa, korzystniejszego dla strony, w sprawie dotyczącej przyznania tej stronie uprawnień (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2699/18, CBOSA). 4.5. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, podobnie jak organ współdziałający w wydaniu tej decyzji w trybie art. 106 k.p.a., zobowiązany jest kierować się zasadą aktualności, czyli uwzględniać stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu orzekania (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 3905/19, CBOSA). Skarżący kasacyjnie nie wskazał przepisu, z którego miałaby wynikać odmienna reguła. W szczególności, brak jest normy prawnej, która nakazywałaby organom orzekającym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy uwzględnianie stanu prawnego z chwili złożenia wniosku. Również w odniesieniu do tych spraw obwiązuje zatem zasada stosowania nowego prawa do spraw wszczętych i jeszcze niezakończonych, jeśli nowe prawo nie zawiera przepisów, z których wynika, że ma ono zastosowanie dopiero do spraw, które wszczęte zostały po uchwaleniu nowego prawa (por. np. wyrok NSA z 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1650/14, CBOSA). 4.6. Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej dotyczących deklaratoryjnego, a nie konstytutywnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, należy po pierwsze wskazać, że skarżący nie powiązał tych twierdzeń ze wskazaniem przepisów prawa materialnego, z których miałby wynikać deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy. Po drugie, zasada aktualności obowiązuje zarówno w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, jak i konstytutywnych. W odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych organ też stosuje przepisy obowiązujące w dniu orzekania. Chodzi tu o całokształt mającego zastosowanie stanu prawnego, w tym norm międzyczasowych, nakazujących organowi stosowanie, do określonych spraw, dotychczasowych przepisów. Po trzecie, należy stwierdzić, że zagadnienie, czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, czy też konstytutywny jest oceniane jako sporne w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 227/14, CBOSA). Rozstrzygnięcie tego zagadnienia należy przede wszystkim od przejętej definicji aktu administracyjnego deklaratoryjnego i konstytutywnego, co jest domeną nauki prawa administracyjnego oraz orzecznictwa, a nie ustawodawcy. Należy przyjąć, że podstawową cechą aktu administracyjnego konstytuowanego jest to, że tworzy nowy stan prawny, przy czym skutek ten następuje tu nie z mocy samej ustawy, lecz z mocy tej właśnie decyzji administracyjnej, która obowiązuje ex nunc (por. np. wyrok NSA z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5378/21, CBOSA i cyt. tam piśmiennictwo). W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy dojść do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją konstytutywną, a nie deklaratoryjną. W odniesieniu do tej decyzji skutek prawny nie następuje z mocy ustawy, decyzja ta nie obowiązuje również ex tunc. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy to dopiero złożone postępowanie dowodowe, z reguły poprzedzone współdziałaniem z organami wyspecjalizowanymi w danych dziedzinach prawa administracyjnego (art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), pozwala na ustalenie treści praw i obowiązków strony. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie chodzi zatem o ocenę, jak ma to miejsce w odniesieniu do typowych decyzji deklaratoryjnych, że w przeszłości zaistniało określone zdarzenie, które już wywołało skutki w sferze prawa materialnego, a zadaniem organu jest tylko potwierdzenie, że w stanie faktycznym zostały spełnione warunki przewidziane w przepisach prawa materialnego. Wręcz przeciwnie, dopóki decyzja o warunkach zabudowy nie zostanie wydana, nie jest w ogóle wiadome, jaka jest treść stosunku prawnego. Treść tego stosunku nie wynika z mocy ustawy, ale jest właśnie "ustalana" (verba legis – art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Należy dodać, że bez znaczenia dla kwalifikacji decyzji o warunkach zabudowy jako deklaratoryjnej lub konstytuowanej jest to, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Pojęcie skutków prawnych decyzji jest bowiem szersze i obejmuje wszelkie zmiany w sytuacji prawnej adresata danej decyzji, istotne z punktu widzenia relewantnych norm prawa materialnego. W szczególności, decyzja ta odgrywa istotną rolę na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja ta, w razie braku planu miejscowego, determinuje rozstrzygnięcie w sprawie wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.). Skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy wykraczają zresztą poza proces inwestycyjny. Przykładowo, decyzja o warunkach zabudowy może determinować przeznaczenie nieruchomości w procesie jej wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 154 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm.). 4.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.