II OSK 1079/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 839/20 w sprawie ze skarg Prokuratora Okręgowego w Płocku oraz Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2019 r. nr DOA.7110.363.2019.AKW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 839/20, po rozpoznaniu skarg Prokuratora Okręgowego w Płocku oraz Rzecznika Praw Obywatelskich, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") z dnia 31 października 2019 r. znak DOA.7110.363.2019.AKW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. K., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z § 20 ust. 9 lit. c pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy [...] (dalej "m.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że z przytoczonego zapisu wynika zakaz lokalizowania w strefie ochrony pośredniej zakładów przemysłowych i ferm chowu zwierząt, podczas gdy z literalnego brzmienia ww. zapisu nie wynika opisany zakaz, a co za tym idzie, błędne uwzględnienie skarg wniesionych w sprawie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 130 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268) w zw. z art 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie prowadzące do uznania, że "strefa ochronna obejmująca teren ochrony pośredniej" w rozumieniu art 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego może zostać ustanowiona przez Radę Gminy w drodze uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, wyłączną kompetencję w tym zakresie posiada wojewoda, a co za tym idzie, do "strefy ochrony pośredniej" ustanowionej w drodze uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć zastosowania zakaz, o którym stanowi art. 130 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego, a co za tym idzie, błędne uwzględnienie skarg wniesionych w sprawie; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że przy wydaniu ww. decyzji Starosta [...] prawidłowo uznał, że wskazany projekt spełnia wymagania określone w art 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, błędne uwzględnienie skarg wniesionych w sprawie. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skarg, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i oddalenie wniosku o zasądzenie od Rzecznika na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja GINB z dnia 31 października 2019 r., znak: DOA.7110.363.2019.AKW, którą organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z dnia 29 lipca 2019 r., Nr 658/OPON/2019, znak: WI-II.7840.45.1.2019.MSS w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – uchylił w całości ww. decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2019 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r., Nr 695/2018, znak: I.6740.715.2018. Starosta [...] ww. decyzją z dnia 30 października 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. K., A. K. i M. K. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarsko-składowego "A" (obory) na budynek inwentarski - kurnik, zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego "B" (obory) na budynek inwentarski - kurnik, budowę zbiornika na gaz propan oraz budowę bezodpływowego zbiornika na ścieki przemysłowe, na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Wbrew sformułowanym w skardze kasacyjnej zarzutom, prawidłowo Sąd I instancji uznał, że GINB dokonał wadliwej oceny kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r., nie dostrzegając, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało uchyleniem przez GINB prawidłowej decyzji Wojewody z dnia 29 lipca 2019 r. i odmową stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. Zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły stanowiska Sądu I instancji, że udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę wskazaną decyzją Starosty [...] wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany był niezgodny z m.p.z.p. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że GINB nie dostrzegł, że decyzja Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202) w zw. z § 20 ust. 9 lit. c m.p.z.p. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak wynika z § 20 ust. 9 lit. c m.p.z.p., dla ujęcia wody znajdującego się na działce sąsiadującej z zamierzeniem budowlanym, oznaczonej numerem ew. [...] oraz na rysunku m.p.z.p. - symbolem 27W (urządzenia infrastruktury wodociągowej), została wyznaczona strefa ochrony pośredniej - zewnętrznej, w której ustanowiono szereg ograniczeń, w tym m.in. zakaz lokalizowania zakładów przemysłowych i ferm chowu zwierząt w odległości 100 m od każdej ze studni. W przepisie tym wymieniono szereg zakazów i wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie budzi on wątpliwości interpretacyjnych. Jednocześnie bezsporne w sprawie było, że budynek "A" o planowanej obsadzie drobiu w liczbie 45 DJP, znajdujący się na działce nr [...] położony jest w odległości mniejszej niż 100 m od studni na działce nr [...]. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, decyzja Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. w oczywisty sposób narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaakceptowanie sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami m.p.z.p. obowiązującymi w dacie wydania tej decyzji dla działki objętej zamierzeniem budowlanym. W skardze kasacyjnej przedstawiono argumentację zmierzającą do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno być poprzedzone przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż przedsięwzięcie inwestora kwalifikowało się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty nie powołał jednak ani przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405), dalej "ustawa środowiskowa", ani przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), dalej "rozporządzenie z 2010 r." Tym samym nie podważono stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 2010 r. poprzez niezakwalifikowanie nowego zamierzenia budowlanego, objętego decyzją Starosty [...] z dnia 30 października 2018 r. jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z powyższych względów, na uwzględnienie nie zasługiwała argumentacja skargi kasacyjnej, że uzyskanie decyzji środowiskowej nie było niezbędne z uwagi na fakt, że zmianie uległ wyłącznie sposób użytkowania budynków. Jak wskazał Sąd I instancji, utrzymanie "charakteru" prowadzonej przez inwestora działalności w zakresie chowu zwierząt nie może prowadzić do niestosowania przepisów ustawy środowiskowej oraz rozporządzenia z 2010 r. w powiązaniu z normami Prawa budowlanego. Wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i o zmianę sposobu użytkowania obejmował "nowe" przedsięwzięcie, gdyż na działce objętej zamierzeniem budowlanym nie tylko nie była wcześniej prowadzona ferma drobiu, ale - jak wynika z oświadczeń mieszkańców (oświadczenia wskazane przez Prokuratora w skardze w aktach sprawy) - żadna działalność hodowlana, przynajmniej w okresie ostatnich 25-30 lat. Co więcej, budynki te w ogóle w tym okresie nie były użytkowane. Jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej nie przedstawiono zarzutów zawierających stosowne przepisy ustawy środowiskowej i rozporządzenia z 2010 r. podważających powyższe stanowisko Sądu I instancji. Zasadnie natomiast podnosi skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja Starosty [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 130 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) z uwagi na ustanowienie strefy ochronnej w m.p.z.p. Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanawia wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 121 ust. 1 Prawa wodnego, strefę ochronną stanowi obszar ustanowiony na podstawie art. 135 ust. 1, na którym obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wód. Tym samym nie można uznać, żeby strefa ochronna ustanowiona w m.p.z.p. była strefą, o której mowa w art. 121 ust. 1 Prawa wodnego, a zatem, aby naruszenie postanowień m.p.z.p. dotyczących ustanowionej strefy ochronnej stanowiło jednocześnie naruszenie zakazów wymienionych w art. 130 ust. 1 Prawa wodnego, odnoszących się do strefy ustanowionej przez wojewodę na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Powyższe uchybienie Sądu I instancji nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, wobec wydania decyzji Starosty [...] z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 20 ust. 9 lit. c m.p.z.p. oraz art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 2010 r. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.