II OSK 1077/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk - Szczerba po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1085/20 w sprawie ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w częściach w jakich dotyczą wpisu do rejestru zabytków strefy otoczenia zabytku na działkach ew. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], 2. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. K. i J. K. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. oddalił skargę M. K. i J. K. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2020 r. nr [...], którą uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 maja 2019 r. nr [...] i wpisano do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod numerem [...] , budynek dawnego [...] tj. ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w M. oraz strefę otoczenia tego zabytku w granicach działek ew. nr [...] [...] [...] [...] [...] [...]. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2067/19, uchylającym decyzję Ministra z [...] sierpnia 2019 r., którą organ uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej uozoz) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej Kpa), uchylił ww. decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] maja 2019 r. i orzekł o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa małopolskiego pod numerem [...], budynek [...] tj. ujęcie wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położony na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w M. oraz strefę otoczenia tego zabytku w granicach działek ew. nr [...], [...],[...],[...],[...],[...]. 1.3. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 79 § 1 i 2 w zw. z art. 85 Kpa, art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz, art. 9 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 pkt 15 uozoz w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe rozszerzające zastosowanie w stosunku do działki nr [...] i w konsekwencji włączenie działki nr [...] w strefę otoczenia zabytku, pomimo iż działka ta nie spełnia przesłanek uznania jej za otoczenie zabytku. Skarżący podnieśli, że organ nie wykazał żadnych wartości historycznych, architektonicznych lub naukowych tego budynku. Organ wziął pod uwagę treść Opinii konserwatorskiej sporządzonej 11 października 2019 r. przez [...] D. K., która w wielu miejscach jest nierzetelna, bowiem autor powołuje się w niej nie na fakty, a jedynie przypuszczenia lub niepotwierdzone informacje, które mają pasować do z góry przygotowanej tezy, iż budynek dawnego [...] może zostać uznany za zabytek i wpisany do rejestru zabytków wraz z otoczeniem. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. 1.5. Powołanym na wstępie wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powyższą skargę oddalił. Sąd stwierdził, że znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja, w oparciu o którą organ orzekł o wpisie zabytku do rejestru jest kompletna i wystarczająca do wydania decyzji o takiej treści. Organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z przepisami art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 85 § 1 oraz art. 107 § 1 Kpa, a zarzuty stawiane pod tym kątem są bezpodstawne. Podkreślono, że w niniejszej sprawie została wydana: opinia NID z 21 marca 2019 r. w sprawie wartości historycznych, artystycznych oraz naukowych dawnych wodociągów miejskich na Studzience; opinia konserwatorska dotycząca zasadności ochrony poprzez wpis do rejestru obiektu dawnego [...] w M. wraz z otoczeniem, opracowana przez [...] . D. K. w październiku 2019 r. Zdaniem Sądu I instancji także wyznaczenie dla ww. zabytku nieruchomego strefy otoczenia w granicach działek ew. nr [...][...][...][...][...][...] jest w pełni uzasadnione. Otóż wskazać należy, że w myśl art. 9 ust. 2 uozoz w trybie określonym w ust. 1 tego przepisu do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Według definicji "otoczenia*, zawartej w art. 3 pkt 15 ww. ustawy, jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych Z brzmienia ww. przepisu, wynika, że by organ konserwatorski mógł wpisać określony teren jako otoczenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków, musi wykazać, że spełniona jest jedna z tych dwóch przesłanek, czyli albo teren ten musi podlegać opiece konserwatorskiej ze względu na ochronę wartości widokowych zabytku lub ze względu na konieczność ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W niniejszej sprawie słusznie podnoszą skarżący, że organ nie wykazał w sposób wystarczający, iż wobec objęcia terenu należącej do nich działki obszarem otoczenia zabytku została spełniona przesłanka konieczności ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Mają rację skarżący, że należąca do nich działka nr [...] leży poniżej działki [...], a tym samym ewentualne opady deszczu i woda zbierająca się na działce skarżących nie oddziałuje szkodliwie na działkę nr [...], na której znajduje się omawiany obiekt, a wręcz przeciwnie, to wody opadowe z działki nr [...] mogą negatywnie oddziaływać na działkę skarżących. Jednakże w ocenie Sądu organ wykazał, że została spełniona przesłanka konieczności ochrony wartości widokowych zabytku. Materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy wyraźnie wskazuje, że lokalizacja budynku dawnego [...], poniżej zabytkowej kapliczki w towarzyszeniu zieleni wysokiej, przesądza o jego walorach widokowych podkreślających kontekst kulturowy obiektu i odwołanie do udokumentowanej tradycji miejsca. Wartości te czytelne są w widokach z terenów działek ew. nr [...], [...]. Jednakże słusznie wskazano, że pełna ekspozycja najcenniejszego architektonicznie elementu ww. obiektu, czyli kompozycji ozdobnej, ceglanej fasady, widoczna jest jedynie od strony ul. [...] przez teren działki ew. nr [...]. 2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. a i c oraz art. 145 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez: brak uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, w sytuacji gdy organ dokonał błędnej oceny zgromadzonych dowodów, nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie przeprowadził dowodu z opinii uzupełniającej, oraz brak prawidłowej kontroli skarżonej decyzji, a to wobec przyjęcia, że decyzja wydawana w oparciu o art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz jest decyzją uznaniową, podczas gdy ma charakter decyzji związanej, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 9 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 i 15 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż budynek dawnego [...] posiada walory (wartości), które pozwalają uznać go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 uozoz, a działka nr [...] stanowi strefę otoczenia zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 15 uozoz, pomimo że przesłanki te nie zachodzą i oddalenia skargi; 2) prawa materialnego: a) art. 9 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 uozoz poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że otoczenie zabytku, jakie może być wpisane do rejestru zabytków jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków spełniający jedynie cel ochrony wartości widokowych, podczas gdy z literalnej treści art. 3 pkt 15 uozoz wynika, że muszą być spełnione obie przesłanki łącznie, tj. zarówno ochrona wartości widokowych, jak i ochrona przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, co w konsekwencji doprowadziło do jego nieprawidłowego zastosowania oraz uznania, że działka nr [...] stanowi otoczenie zabytków podlegające wpisowi do rejestru zabytków, b) art. 9 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 15 uozoz w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 140 Kc poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ochrona wartości widokowych musi być realizowana poprzez umożliwienie widoku na obiekt bezpośrednio z ulicy oraz wyznacza się ją według granic ewidencyjnych działek i w konsekwencji niewłaściwe rozszerzające zastosowanie strefy ochronnej zabytku w stosunku do działki nr [...] oraz nieuprawnione ograniczenie prawa własności skarżących. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione podstawy. 3.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 3.3. Niezasadny jest pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt a i c (winno być art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) oraz 145 § 3 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w zakresie dotyczącym wpisu do rejestru zabytków budynku dawnego wodociągu miejskiego "na Studzience" tj. ujęcia wody wraz ze zbiornikiem do magazynowania wody, położonego na działce nr [...]. Dowody zgromadzone w sprawie dawały bowiem Ministrowi wystarczające podstawy do podjęcia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Dysponując specjalistycznymi opiniami, tj. opinią NID oraz opinią konserwatorską opracowaną przez [...] D. K. w październiku 2019 r., organ wykazał, że ww. budowla posiada wartości historyczne, naukowe jak również artystyczne jako typowy przykład stylu burgowego (wzorowanego na architekturze militarnej). Podkreślono, że obiekt ten wpisuje się stylistycznie w kompleks inwestycji miejskich realizowanych na przełomie XIX i XX w. na terenie M. Zatem stanowiska organu administracji nie można uznać za dowolne i niczym nieuzasadnione. Natomiast wskazane przez skarżących stanowisko jest wyłącznie subiektywnym rozumieniem zabytku, które nie może uzasadniać konieczności wykreślenia nieruchomości z rejestru wbrew specjalistycznym opiniom. 3.4. W tej części dotyczącej wpisu budynku do rejestru zabytków skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. 3.5. Natomiast zasadne są zarzuty tak naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w odniesieniu do wpisu do rejestru zabytków otoczenia zabytku. 3.6. Słusznie zarzuca się w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 15 uozoz. Zgodnie z tym przepisem przez otoczenie rozumie się teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Tym samym warunkiem koniecznym wpisu otoczenia zabytku do rejestru jest kumulatywnie wykazanie obu przesłanek tj. ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Przy tym wpis do rejestru zabytków otoczenia zabytku powinien być stosowany z dużą ostrożnością, w szczególności z poszanowaniem podstawowych dyrektyw procedury administracyjnej oraz zakazu stosowania wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1880/12). Wbrew twierdzeniu Sądu, spełnienie wyłącznie wartości widokowych jest niewystarczające dla wpisania otoczenia do rejestru zabytków. Tym samym to stanowisko Sądu Wojewódzkiego narusza również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 3.7. Błędna wykładnia art. 3 pkt 15 uozoz doprowadziła w konsekwencji Sąd Wojewódzki także do błędnego zastosowania tego przepisu. Pomimo podzielenia stanowiska skarżących, że organ nie wykazał w sposób wystarczający, iż została spełniona przesłanka konieczności ochrony zabytku przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych, Sąd Wojewódzki uznał, że ochrona wartości widokowych jest wystarczającą przesłanką dla wpisu otoczenia do rejestru zabytków. Minister w najmniejszym stopniu nie wykazał jednak, aby zaszła przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych", co stanowi istotne naruszenie procesowe. Jak wynika bowiem z treści zaskarżonej decyzji, uzasadnieniem wpisania działki do otoczenia obiektu dawnego [...] było jedynie utrzymanie i kontrola stosunków wodnych między innymi na działce nr [...], co ma zdaniem organu przyczyniać się do prawidłowego funkcjonowania budynku, ochrony jest substancji zabytkowej i utrzymywania roli tego budynku w gromadzeniu i odprowadzaniu wody. Ponadto działka nr [...] jest położona poniżej budynku dawnego [...]. 3.8. Z uwagi na powyższe okoliczności uznać należało, że wpis otoczenia został dokonany z naruszeniem art. 3 pkt 15 uozoz jaki i art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, a także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ustalenia organu nie wskazują dostatecznie potrzeby wpisania otoczenia zabytku do rejestru zabytków. Jeżeli Minister uważa, że istnieją wystarczające powody do uznania, iż została spełniona przesłanka "ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych" powinien je wykazać. Organ nie może nadinterpretowywać stanu faktycznego po to tylko, aby objąć ściślejszą ochroną otoczenie zabytku. Dlatego konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji w tej części tj. dotyczącej wpisu do rejestru zabytków strefy otoczenia ww. zabytku. W tym zakresie bowiem zarówno zaskarżony wyrok jak i zaskarżona decyzja jest wadliwa. Tym samym zaistniały podstawy do zastosowania art. 188 Ppsa i częściowego uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji. 3.9. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O oddaleniu skargi kasacyjnej w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 184 w punkcie 2 wyroku. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 206 i 207 pkt 2 Ppsa, dokonując ich miarkowania w związku z tym, że skarga kasacyjna i skarga zostały uwzględnione częściowo.