II OSK 1076/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.), Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/21 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 sierpnia 2021 r. znak DOA.7110.205.2021.NKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2062/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 12 sierpnia 2021 r. znak DOA.7110.205.2021.NKR. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 7 czerwca 2021 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Elbląskiego nr 143/15 z dnia 7 maja 2015 r. Objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia 7 maja 2015 r., Starosta Elbląski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej: p.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T.G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą P. T.G. pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na działkach nr [...], [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...]. W skardze kasacyjnej A.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wyjście poza granice sprawy z uwagi, iż w wyroku nie wskazano, w jakiej części decyzja objęta skargą została zmieniona i z jakiego powodu. W istocie z wyroku wynika, że decyzja objęta wnioskiem została zmieniona, lecz zdaniem sądu nie nastąpił jakikolwiek skutek prawny dokonanej zmiany; 2) art. 36a ust 1 p.b. w związku z art. 174 pkt 1 oraz 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie decyzja została zmieniona, lecz zmiana ta nie wywołała jakichkolwiek skutków prawnych; 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie w decyzjach oraz wyroku czy organ wydając decyzję w trybie zwykłym badał zgodność projektu budowlanego z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz 2 p.b. z przepisami, o których mowa w zarzucie nr 4. 4) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. w związku z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462, dalej rozporządzenie z 2012 r.) w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie udowodnienie, iż przedmiot sprawy będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt roślin, czyli dla środowiska zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nie wiadomo, w jakiej części zmieniono decyzję objętą wnioskiem oraz z jakiego powodu. Dokonując analizy wyroku nie sposób ustalić, z jakich powodów organy oraz sąd uznały, iż zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie była możliwa i jakie skutki prawne wywołała decyzja następna. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż nie doszło do istotnego odstępstwa, lecz zmiana decyzji była dopuszczalna. Zmiana ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę może nastąpić jedynie w trybie art. 36a ust. 1 p.b. Z obu decyzji oraz wyroku nie wynika, w jakiej części została decyzja pierwotna zmieniona oraz z jakiego powodu. Organy oraz sąd miały obowiązek wskazać, z jakimi przepisami odrębnymi był analizowany obiekt. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T.G. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia prawa oraz nie wskazano formy tego naruszenia. Biorąc jednak pod uwagę powoływanie się w zarzutach na przepisy art. 174 pkt 1 lub art. 174 pkt 2 p.p.s.a, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do tych zagadnień sformułowanych w kasacji, które mimo wadliwej konstrukcji podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ze skargi kasacyjnej wynikają. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności wskazać należy, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja zapadła w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który stanowi wyjątek od przyjętej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, służącej realizacji takich wartości jak pewność prawa, czy zaufanie do państwa. W świetle argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej, podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie nieważności nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym (wyrok NSA z 26 maja 2021 r., III OSK 488/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych. W ugruntowanym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Autor złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej wskazując przepisy, które jego zdaniem zostały naruszone w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie odnosi się w żaden sposób do okoliczności mających przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty. Nie wyjaśnia dlaczego naruszenie wskazanych przepisów ma na tyle ciężki charakter, by uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji, co zasadniczo uniemożliwia podważenie stanowiska Sądu I instancji w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie koncentruje się na próbie wykazania wadliwości decyzji z dnia 7 maja 2015 r., mającej polegać na niewskazaniu przez organy zakresu w jakim decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., co w sposób oczywisty nie mogłoby świadczyć o wadliwości decyzji zmienianej. Zarzuty tego typu kierowane mogłyby być ewentualnie do decyzji zmieniającej. Co jednak bardziej istotne, w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany decyzji z dnia 7 maja 2015 r. Kwestia ta została już wyjaśniona w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2024 r. II OSK 509/22. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyjaśnił, że projekt zatwierdzony decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r. błędnie został określony jako projekt zamienny, ale w sprawie nie doszło do zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Z osnowy decyzji oraz zatwierdzonych projektów budowlanych wynika, że w sprawie miało miejsce etapowanie inwestycji. Objętą w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z dnia 7 maja 2015 r., Starosta Elbląski zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. T.G., pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, ETAP I – budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na działkach nr [...], [...], położonych w obrębie [...], przy ul. [...]. Natomiast decyzją z dnia 11 sierpnia 2015 r., Starosta zatwierdził projekt budowlany dla II etapu zamierzenia budowlanego, tj. w zakresie rozbudowy budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów o trzystanowiskową myjnię samochodową oraz w zakresie infrastruktury towarzyszącej, obejmującej budowę: zewnętrznej instalacji elektrycznej, wewnętrznej sieci kanalizacji sanitarnej, wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej, wewnętrznej sieci oświetleniowej na działkach budowlanych nr [...], [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], przy ul. [...] Uprawnienie uzyskane na podstawie decyzji z dnia 11 sierpnia 2015 r., nie zmieniało uprawnienia do budowy budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, będącego przedmiotem decyzji z dnia 7 maja 2015 r. Nie jest zasadne również stanowisko skarżącej kasacyjnie dotyczące sprawdzenia projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. Kwestia ta została szeroko omówiona w decyzji GINB, a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej ograniczono się jedynie do powołania ww. przepisów jednak nie przedstawiono żadnej argumentacji merytorycznej podważającej stanowisko Sądu. W rezultacie zarzut, według którego, w trybie zwykłym odstąpiono od zbadania, czy obiekt będzie stanowił zagrożenie dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska, jest bezzasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.