II OSK 1071/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.Ś. i J.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 340/21 w sprawie ze skargi A.Ś. i J.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 25 marca 2020 r. nr XX/204/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 340/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargi A. Ś. i J. Ś. (dalej także jako: skarżący kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 25 marca 2020 r. nr XX/204/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miejska w Murowanej Goślinie w dniu 25 marca 2020 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; dalej jako: u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 290; dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę nr XX/204/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo (dalej jako: miejscowy plan, uchwała). Skarżący kasacyjnie są właścicielami nieruchomości oznaczonych jako działki nr ewid. [...]6 i [...]7, położonych w obrębie ewidencyjnym Mściszewo, gmina Murowana Goślina, które w skarżonej uchwale oznaczone zostały odpowiednio symbolami [...] i [...]. Przepisy § 13 pkt 1 i § 5 pkt 1 uchwały wprowadzają w stosunku do powyższych nieruchomości ograniczenia w zakresie możliwości korzystania z nich w sposób dotychczasowy i jednocześnie zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. Skarżący wskazali, że poczynili daleko idące przygotowania do korzystania z ww. nieruchomości poprzez budowę budynku inwentarskiego w postaci tuczarni trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną o maksymalnej obsadzie 140 DJP w zabudowie zagrodowej. Na realizację tych inwestycji skarżący uzyskali w dniu [...] maja 2019 r. i [...] maja 2019 r. od Burmistrza Gminy Murowana Goślina pozytywne decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skarżący podnieśli również, że wystąpili z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla tych inwestycji. Zdaniem sądu pierwszej instancji przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia zasady nieretroaktywności. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi po stronie skarżących praw do zagospodarowania nieruchomości w proponowany sposób. Jest to wyłącznie decyzja określająca, jaki wpływ na środowisko miałaby planowana inwestycja i jakie warunki musi spełnić inwestor, aby nie doszło do jego naruszenia – co wynika to z art. 62 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 2373; dalej jako: u.i.ś.). Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia określa jedynie warunki i wymogi, jakie powinny zostać zachowane przy realizacji inwestycji. Decyzja ta samodzielnie nie daje podstawy do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a jedynie jest aktem wymaganym przez ustawodawcę na tym etapie procesu inwestycyjnego. Dopiero kolejne stadia tego procesu, w szczególności uzyskanie pozwolenia na budowę, mogą prowadzić do uzyskania rozstrzygnięć, których wykonanie wiąże się z uzyskaniem przez strony postępowania konkretnych uprawnień lub nałożeniem na nie obowiązków. W związku z powyższym sąd uznał, że przy podejmowaniu uchwały nie doszło do naruszenia zasady wypływającej z art. 2 Konstytucji - zasady ochrony praw nabytych, pewności prawa i zaufania obywateli do administracji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje także, że ustawodawca przewidział możliwość kolizji miejscowego planu z decyzją o warunkach zabudowy. Z art. 62 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy przed podjęciem uchwały intencyjnej. Zawieszenie, któremu towarzyszy ogólny kontekst planistyczny, jest obwarowane wymogiem podjęcia w ciągu dwóch miesięcy od zawieszenia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Dalej wskazać należy, że ustawodawca w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ustalił, że decyzja o warunkach zabudowy staje się bezprzedmiotowa, gdy dla danego terenu uchwalono m.p.z.p., którego ustalenia są inne niż wydanej decyzji. Sąd rozważył, czy przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez brak szczegółowego rozważenia interesu publicznego i prywatnego, a więc naruszenia wskazanego w skargach art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p., wskazując, że zgodnie z tym przepisem przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu organ wykonawczy gminy wykonuje analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Ponadto przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu i ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Wskazał, że sporządzenie przez organ wykonawczy analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym. Burmistrz Miasta i Gminy Murowana Goślina w dniu 3 października 2019 r. sporządził pisemną analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo. Odnosząc się do zarzutów skarg dotyczących naruszenia art. 20 ust. 1 zdanie 1 ab initio u.p.z.p., sąd pierwszej instancji ocenił, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Z przepisu § 1 ust. 1 uchwały wynika bowiem, że Rada Miejska Gminy Murowana Goślina uchwalając plan miejscowy stwierdziła, że jego postanowienia nie naruszają ustaleń Studium. Fakt, że powyższe stwierdzenie o zgodności miejscowego planu z obowiązującym Studium zostało dokonane w części wstępnej zaskarżonej uchwały nie stanowi naruszenia prawa. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku J. Ś. i A. Ś. podnieśli następujące zarzuty: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucili wyrokowi naruszenie przepisów postępowania – art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: - zaniechanie wymaganego normą z art. 138 p.p.s.a. odniesienia się do zarzutu skargi na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Murowana Goślina z dnia 8 października 2019 r. nr XII/127/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego część obrębów Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina, dotyczącego podjęcia ww. uchwały w warunkach całkowitego zignorowania zarówno przez Burmistrza Gminy Murowana Goślina, jaki i przez Radę Miejską tej Gminy wymogów określonych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. co oznacza naruszenie przez sąd pierwszej instancji normy postępowania zakodowanej w art. 138 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem zaniechanie do wywarło bezpośredni wpływ na treść sentencji skarżonego kasacyjnie wyroku; - niewywiązanie się z obowiązku należytego wyjaśnienia i ustalenie stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do spełnienia (czy też raczej niespełnienia) przez organy gminy Murowana Goślina przed podjęciem uchwały z dnia 8 października 2019 r. nr XII/127/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego część obrębów Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina wymogów wynikających art. 15 ust. 4 p.p.s.a. co stanowi naruszenie normy z art. 141 § 4 p.p.s.a., i które miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem od prawidłowego ustalenia w tym zakresie stanu faktycznego sprawy zależał los uchwały z dnia 25 marca 2020 r. nr XX/204/2020 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszarów Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina; - zaniechanie odniesienia się do zarzutu naruszenia normy-zasady sporządzania planów miejscowych wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p., co stanowi naruszenie normy postępowania wyrażonej w art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przepis ten formułuje wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia naruszenia wymogu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, poprzez bezpodstawne przyjęcie, nie mające oparcia w aktach sprawy, jakoby Rada Miejska Gminy Murowana Goślina, przed podjęciem uchwały w dniu 25 marca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo badała i w wyniku tego ustaliła, że projekt tej uchwały nie narusza obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Murowana Goślina. Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: 1. naruszenia norm-zasad zakodowanych w art. 2 Konstytucji RP wymagających: a. określania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa vacatio legis adekwatnego do przedmiotu oraz celów regulacji w nich zawartej, oraz b. zamieszczenia w akcie powszechnie obowiązującego prawa przepisów intertemporalnych, po to, by ta nowa regulacja nie stawała się dla adresatów norm w niej zawartych swoistą pułapką, nie zaskakiwała ich oraz pozwalała racjonalnie układać decyzje życiowe na przyszłość — przez błędną ich interpretację; 2. norm z art. 4 ust. 1 i 2 i z art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019, poz. 1461; dalej jako: u.o.a.n.), które — podobnie, jak art. 2 Konstytucji RP — również wymagają określenia w akcie normatywnym przepisów o wejściu w życie oraz przepisów intertemporalnych w taki sposób, by przepisy nowo ustanowionego aktu normatywnego nie naruszały niczyich "interesów w toku" — przez błędną ich interpretację; 3. normy-zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w art. 20 ust. 1 zd. 1 ab initio ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503) - przez błędną jej interpretację; 4. normy-zasady sporządzania planów miejscowych, wyrażonej w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wymagającej ważenia interesu publicznego oraz interesów indywidualnych przy ustalaniu przeznaczenia terenów - przez "błędne jej zastosowanie, polegające na odmowie jej zastosowania" oraz ; 5. normy zakodowanej w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. określającej wymogi dotyczące przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego poprzez aprobatę takiej samej błędnej wykładni ww. przepisów, jaką przyjęły organy gminy Murowana Goślina, a więc zarówno Burmistrz, jak i Rada Miejska Gminy Murowana Goślina, podejmując uchwałę — przez błędną wykładnię tej normy, sprowadzającą się do stwierdzenia, że obowiązujące prawo nie narzuca formy, jaka powinna być zachowana przy sporządzaniu analiz, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skarżący kasacyjnie podnieśli także zarzuty w odniesieniu do uchwały nr XII/127/2019 Rady Miejskiej Gminy Murowana Goślina z dnia 8 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo na terenie gminy Murowana Goślina. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji, stwierdzenie nieważności obu ww. uchwał Rady Miejskiej Gminy Murowana Goślina w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Gmina wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że niemożliwe jest objęcie jedną skargą dwóch uchwał – uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uchwały w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji słusznie to zauważył i zarządził rozdzielenie skarg. Zgodnie z zarządzeniem sędziego z 14 maja 2021 r. sprawa ze skargi A. Ś. na uchwałę w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu została wyłączona z akt sprawy i zarejestrowana pod kolejną sygnaturą sprawy. Analogicznie zarządzono co do skargi J. Ś. w tym zakresie – zarządzenie z 14 maja 2021 r. Sąd z urzędu ma wiedzę, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 1829/21 oddalił skargę kasacyjną J. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 466/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r., nr XII/127/2019 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo, a w sprawie II OSK 1828/21 oddalił skargę kasacyjną A. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 462/21 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w Murowanej Goślinie z dnia 8 października 2019 r., nr XII/127/2019 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego część obrębu Mściszewo i Trojanowo. Argumentacja skarżących kasacyjnie dotycząca nierozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji jest oczywiście niesłuszna. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku żadne zarzuty dotyczące wywodzonej wadliwości powyższej uchwały. Jest to bowiem odrębna uchwała, co do której skargę rozpoznano, a zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia przez sąd przepisów postępowania tj. art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd nie naruszył dyspozycji art. 138 p.p.s.a., który dotyczy elementów sentencji wyroku. Natomiast uzasadnienie wyroku jest wyczerpujące i pozwala na kontrolę instancyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustosunkował się do wszystkich istotnych zarzutów skargi, nie ma natomiast obowiązku odniesienia się do tych argumentów stron, które nie mają doniosłego znaczenia dla sprawy. Ponadto konstruując zarzut naruszenia przepisów art. 138 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w podpunkcie drugim, strona powołała nieistniejący przepis tj. art. 15 ust. 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP jest oczywiście niezasadny. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w braku wprowadzenia do uchwały przepisów intertemporalnych oraz vacatio legis. Uchwała nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Prawodawca lokalny nie może regulować skutków wydania tzw. decyzji środowiskowej przed wprowadzeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestia ta nie została przekazana do uregulowania organom planistycznym w ramach uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi po stronie skarżących praw do zagospodarowania nieruchomości w proponowany sposób. Jest to wyłącznie decyzja określająca jaki wpływ na środowisko miałaby planowana inwestycja i jakie warunki musi spełnić inwestor, aby nie doszło do jego naruszenia. Ustawodawca wprost przesądził także o wpływie podjęcia prac nad miejscowym planem na postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Należało bowiem zwrócić uwagę na art. 65 ust. 1-2 u.p.z.p. Należy podkreślić, że nie ma podstawy prawnej, aby prawodawca lokalny regulował kwestie ewentualnej kolizji uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i późniejszego podjęcia uchwały dotyczącej planu miejscowego. Taka sytuacja została uregulowana w akcie rangi ustawy. Należy w pełni podzielić stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie, w jakim uznał, że uchwała spełnia wymagania art. 4 ust. 1 u.o.a.n., co wprost wynika z § 25 uchwały. W związku z powyższym chybiony jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.o.a.n. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że stwierdzenie zgodności miejscowego planu z obowiązującym studium zostało dokonane w części wstępnej zaskarżonej uchwały, co nie stanowi naruszenia prawa. W treści art. 20 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca nie określa bowiem formy, w jakiej sprawdzenie wymogu nienaruszalności ustaleń studium ma nastąpić. Pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Jedynie ubocznie warto zauważyć, że odmienną kwestią jest zgodność uchwały ze studium, która powinna wynikać z samej treści miejscowego planu i jego uzasadnienia. O istotnym naruszeniu przepisów prawa można wówczas mówić, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium. Skarżący kasacyjnie nie sformułowali jednak w tym zakresie zarzutów, a Naczelny Sąd Administracyjny – co wskazano na wstępie – jest związany granicami skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji badał kwestię ważenia interesu publicznego i prywatnego, o czym stanowi art. 1 ust. 3 u.p.z.p. Rozważania te należy uznać za prawidłowe. Skarżący kasacyjnie nie wskazali w sposób skonkretyzowany, na czym polega ich zdaniem ewentualne naruszenie równowagi między tymi wartościami. Nie jest natomiast rolą sądu drugiej instancji poszukiwanie argumentacji na poparcie stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela również ocenę sądu pierwszej instancji, że analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium nie podlega żadnym wymogom ustawowym w zakresie formy. W sprawie nie doszło naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Reasumując powyższe rozważania należy podkreślić, że skarżący kasacyjnie szeroko kwestionowali prawidłowość procedury planistycznej. W zakresie, w jakim skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie konkretnych przepisów, należało uznać, że skarżący kasacyjnie nie wykazali, że ewentualnie wywodzone uchybienia miały charakter istotnego naruszenia. W zakresie zasad sporządzania planu miejscowego nietrafnie wskazywali, że w uchwale powinny znaleźć się przepisy intertemporalne, uwzględniające ich szczególną sytuację. Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty dotyczące innych uchwał, co do których skargi zostały odrębnie rozpoznane. Argumentacja skarżących kasacyjnie wyrażona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, częściowo nie została przedstawiona w formie skonkretyzowanych zarzutów, mających oparcie w przepisach prawa i z tego względu nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy. W związku z tym sąd doszedł do przekonania, że tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku i doprowadzić do uchylenia wyroku. Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.