II OSK 107/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 179/24 w sprawie ze skargi V. R. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i w tej części oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wyrokiem z 25 października 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 179/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. R., obywatelki Ukrainy (dalej: "cudzoziemka", "skarżąca") na bezczynność Wojewody Pomorskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (dalej: "UE"): zobowiązał Wojewodę do załatwienia wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałej części (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4). 2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 2.1. Wnioskiem z 29 grudnia 2023 r. cudzoziemka wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Organ, 9 stycznia 2024 r. na podstawie art. 207 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm., dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 2 lipca 2024 r., następnie skargę z 7 lipca 2024 r. na bezczynność Wojewody. 2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 25 października 2024 r. WSA w Gdańsku uwzględnił, co do zasady, skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji, zgodna z Konstytucją RP wykładnia językowa i systemowa art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska") prowadzi do stwierdzenia, że nie są przedmiotem tych regulacji uprawnienia i obowiązki innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "RP") z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie sądu pierwszej instancji istota regulacji zawartych w art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d specustawy ukraińskiej sprowadza się do czasowej eliminacji realizacji prawa do sądu przez osoby, których regulacje te dotyczą. Wyjaśniono, że skoro "nie stosuje się przepisów o bezczynności organów" to znaczy, że wyłącza się możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji prowadzącego postępowanie. Zdaniem WSA w Gdańsku z akt sprawy wynika, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (termin do rozpoznania wniosku upływał z dniem 29 czerwca 2024 r.) Jednocześnie zobowiązano organ do rozpoznania wniosku. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej. 3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części uwzględniającej skargę, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100c ust. 1 pkt 1 ppkt c oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 ppkt c ustawy o pomocy, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te mają zastosowania jedynie do postępowań o wydanie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE prowadzonych w stosunku do cudzoziemców, o których mowa w art. 1 cytowanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium RP, podczas gdy przepisy te mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy, poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, mimo, że stosownie do wskazanych przepisów ustawy o pomocy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ich ust. 1, lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie po 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę oraz rozpoznanie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części uwzględniającej skargę oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wystąpiono o orzeczenie co do całości kosztów postępowania, tzn. za obie instancje sądowe, a w przypadku przekazania sprawy do rozpoznania sądowi pierwszej instancji o zasądzenie kosztów niniejszego postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył również, że zrzeka się rozpoznania spawy na rozprawie. 4. Pismem z 6 stycznia 2025 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej oraz orzeczenie w przedmiocie kosztów. 5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 5.3. Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 100d specustawy ukraińskiej (art. 100c nie miał bowiem w sprawie zastosowania z uwagi na złożenie wniosku już w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy). 5.4. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24 - CBOSA). 5.5. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Ograniczenie to nie było przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. 5.6. Równocześnie w orzecznictwie NSA formułowano zastrzeżenie, że powyższe oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). 5.7. Mając na uwadze zakończenie procesu masowego napływu do Polski kolejnych obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. (co potwierdzają m.in. dane statystyczne udostępnione przez Urząd do Spraw Cudzoziemców za rok 2023 oraz rok 2024), a także wystarczający okres ponad dwóch lat, w jakim władze publiczne winny dostosować potencjał kadrowy oraz organizacyjny służb migracyjnych celem realizacji zasady szybkości postępowania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyrok NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24; wyrok NSA z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24; wyrok NSA z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2940/24; wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2719/24 - CBOSA). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "nowelizacja majowa"), nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r.. 5.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu 29 grudnia 2023 r. W tym dniu oraz do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (zob. też art. 100d ust. 4 specustawy ukraińskiej). Z kolei od dnia 1 lipca 2024 r. do dnia wyrokowania przez WSA w Gdańsku (25 października 2024 r.) nie upłynął jeszcze 6 miesięczny termin na załatwienie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.o.c.). Zatem również w okresie od 1 lipca 2024 r. nie można mówić o bezczynności organu (według stanu na dzień wyrokowania przez WSA w Gdańsku). 5.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 4 i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę w tej części. 5.10. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.