II OSK 1065/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 854/22 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r., nr 191/2022 w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 854/22, oddalił skargę D. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzory Budowlanego w Krakowie z dnia 13 maja 2022 r., nr 191/2022, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Powyższą decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (PINB) z dnia 30 czerwca 2021 r., nr 147/2021, wydaną w oparciu o art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.") oraz art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a., umarzającą, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie: 1) § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwane dalej "rozporządzeniem") poprzez jego błędną wykładnię, 2) art. 71 ust. 1 Pr.bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym nie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd Wojewódzki dokonując wykładni definicji legalnej pojęcia budynku zamieszkania zbiorowego, zawartej w § 3 pkt 5 rozporządzenia, skupił się na aspekcie okresowości, stwierdzając, że "z przytoczonej wyżej definicji budynku zamieszkania zbiorowego wynika, że jego najistotniejszą cechą jest okresowość zamieszkiwania poszczególnych osób (...) W ocenie Sądu czynnikiem wyróżniającym obiekt zamieszkania zbiorowego w rodzaju hotelu czy pensjonatu od domu mieszkalnego, w którym wynajmowane są poszczególne pokoje jest krótkoterminowość pobytu i duża rotacja osób korzystających z takiego obiektu.". Skarżący podniósł, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że definicja legalna wymienia wprost takie obiekty jak: - dom studencki, w którym student zamieszkuje co najmniej przez rok akademicki; - dom dziecka, w którym dziecko zamieszkuje kilka-kilkanaście lat; - dom zakonny, w którym zakonnik może zamieszkiwać nawet dożywotnio. Powyższa okoliczność potwierdza, że w kategorii budynku zamieszkania zbiorowego mieszczą się zarówno obiekty, w których typowym jest pobyt krótkoterminowy (jak hotele gdzie dana osoba przebywa często 1 dobę), jak wskazane powyżej obiekty w których typowym jest pobyt dłuższy (od kilku miesięcy do kilkudziesięciu lat). Zatem wskazywany przez Sąd aspekt okresowości rozumianej jako krótkotrwałość pobytu i duża zmienność osób nie znajduje oparcia ani w językowym brzmieniu wykładanego przepisu ani w wykładni pozajęzykowej. Wskazać należy, że gdyby wolą prawodawcy było przyjęcie jako istoty definicji krótkotrwałości pobytu, to w miejsce pojęcia "budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi" użyłby pojęcia "budynek przeznaczony do krótkookresowego pobytu ludzi" oraz nie umieściłby w tej kategorii obiektów jak dom studencki, dom dziecka czy dom zakonny. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że Sąd I instancji w ramach ustalenia stanu faktycznego stwierdził m.in.: - istnienie w obiekcie pokoi, określanych jako "Drugi pokój dwuosobowy" (str. 10 uzasadnienia), "Pokój trzyosobowy" (str. 11 uzasadnienia) - pojęcia te są charakterystyczne dla obiektów typu hotelowego, w domu jednorodzinnym takich określeń się nie stosuje; - fakt wynajmu na rzecz podmiotu gospodarczego - spółki cywilnej C. - gdzie całkowicie bezrefleksyjnie Sąd przyjął językowe brzmienie umowy i uznał, że jest to umowa zawarta w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, w sytuacji gdy spółka cywilna ze swej istoty nie ma potrzeb mieszkaniowych i oczywistym jest, że wynajmuje pokoje dla swoich pracowników. Tym samym prowadząc prawidłową wykładnię, wynikającej z § 3 pkt 5 rozporządzenia definicji legalnej budynku zamieszkania zbiorowego, w kontekście ustalonego stanu faktycznego, należało uznać, że wynajmowanie poszczególnych pokoi (określanych jako dwu lub trzy - osobowe) na rzecz osób, które zamieszkują tam w związku z wykonywaniem pracy (na co wskazuje zawarcie umowy przez spółkę w celu zakwaterowania tam swoich pracowników) faktycznie czyni z obiektu hotel robotniczy, a w konsekwencji prowadzi do uznania, że budynek stał się budynkiem zbiorowego zamieszkania. Okresowość w rozumieniu definicji legalnej należy rozumieć w taki sposób, że budynek/lokal nie jest centrum życiowym osoby która w nim zamieszkuje, nie wiąże się ona z nim na stałe (nie dokonuje meldunku na pobyt stały, nie przechowuje tam swoich pamiątek itp.). Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że Sąd I instancji winien był uwzględnić, że w myśl Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB)), hotel robotniczy stanowi budynek zbiorowego zamieszkania (klasa 1130 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych). Konsekwencją dokonania błędnej wykładni przepisu § 3 pkt 5 rozporządzenia jest niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie niniejszej art. 71 ust. 1 Pr.bud. Gdyby bowiem Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej wykładni przepisu § 3 pkt 5 rozporządzenia i na podstawie ustalonego stanu faktycznego stwierdził, że budynek położony w [...] przy ul. [...] stał się budynkiem zamieszkania zbiorowego, winien stwierdzić, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. G. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie wskazać należy, że zredagowane podstawy kasacyjne zawierają błędy konstrukcyjne. Zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję WINB, przyjmując za podstawę art. 151 p.p.s.a.. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu, z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie było podstaw do oddalenia skargi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Sformułowane zarzuty nie uwzględniają specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazana wadliwość zarzutów, w świetle uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, Lex nr 524941), nie dyskwalifikuje jednakże wniesionego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd I instancji oceny zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie sfomułował żadnych zarzutów odnoszących się do podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a zatem nie podważył dokonanych przez organy administracji publicznej ustaleń faktycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał je zatem za prawidłowe. Zaznaczyć także trzeba, że Sąd Wojewódzki nie ustalał stanu faktycznego sprawy, jak przyjmuje skarżący kasacyjnie, lecz dokonał oceny okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że argumentacja wnoszącego skargę kasacyjną oparta jest na błędnych założeniach. Posługiwanie się przez Sąd I instancji sformułowaniami "drugi pokój dwuosobowy", "pokój trzyosobowy", należy odczytywać jako konkretyzację znajdujących się pomieszczeń w budynku (w toku postępowania administracyjnego odwoływano się do takiego nazewnictwa) oraz sposób przedstawienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ilości osób przebywających w tych pokojach. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że pojęcia te są charakterystyczne dla obiektów wymienionych w § 3 pkt 5 rozporządzenia nie mogło zatem odnieść w niniejszej sprawie zamierzonego skutku. Wadliwie też skarżący kasacyjnie powołuje się na okoliczność wynajmu pokoi "na rzecz podmiotu gospodarczego - spółki cywilnej C.", wywodząc następnie, że mamy do czynienia z hotelem pracowniczym. Zapatrywania tego nie zmienia fakt, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zawarł, że "okoliczność wynajmu spółce cywilnej C. - jak zaznaczono w umowie "na cele mieszkaniowe" - w żaden sposób nie może być uznane za zbliżone do hotelu pracowniczego". Skarżący kasacyjnie nie dostrzegł, że w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego (po decyzji WINB z dnia 10 stycznia 2020 r., nr 17/2020), PINB dokonał ustaleń w zakresie aktualnego, faktycznego sposobu użytkowania pomieszczeń w budynku. Wynajmowanie pokoi ww. spółce nie ma obecnie miejsca. Jak wyżej wskazano skarżący kasacyjnie nie sformułował żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalania stanu faktycznego, zbierania dowodów i ich oceny (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Powyższe skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że każdą sprawę dotyczącą zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy rozpatrywać indywidualnie. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania powinna przejawiać się we wpływie na zmianę (w istocie podwyższenie) wymagań stawianych obiektowi budowlanemu lub jego części, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części może polegać nie tylko na zmianie jego dotychczasowej funkcji, lecz także na intensyfikacji stopnia realizacji tej funkcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niewadliwie przyjął Sąd I instancji, że w świetle poczyniony ustaleń w postępowaniu administracyjnym, nie można stwierdzić, aby, w tym konkretnym przypadku, doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.. Podkreślić trzeba, że nie dokonano przebudowy układu wewnętrznego obiektu, które doprowadziłoby do wydzielenia 3 autonomicznych przestrzeni, które można uznać byłoby za samodzielne "części mieszkalne" składające się z pokoju i pomieszczeń przynależnych (np. łazienka, kuchnia). Organ pierwszej instancji ustalił, że przedmiotem najmu są trzy pokoje znajdujące się na kondygnacji określonej w projekcie budynku jako piętro. Kuchnia, "hall" i łazienka są pomieszczeniami przeznaczonymi do wspólnego korzystania z nich przez osoby wynajmujące. W pokojach tych zamieszkują cztery osoby prywatne, co wynika z przedłożonych przez B. G. umów najmu, zawartych na okres czasowy przekraczający kilka miesięcy. Pokoje te wraz z pomieszczeniami przeznaczonymi do wspólnego korzystania dostępne są zatem dla wąskiej grupy ludzi, którzy realizują w nich swoje "stałe" potrzeby mieszkaniowe. Nie można przyjąć automatycznie, że w przypadku najmu zawsze dochodzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nadto, że mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, o którym mowa w § 3 pkt 5 rozporządzenia. W polskim systemie prawa nie jest określona liczebność rodziny, a tym samym limit liczbowy osób, które mogą jednocześnie zamieszkiwać stale lub czasowo w budynku definiowanym jako mieszkalny jednorodzinny. Jak wynika z oświadczenia B. G. zawartego w piśmie z dnia 14 kwietnia 2020 r. "(...) w 2012 r., w przedmiotowym budynku mieszkało 8 osób: ja – B. G. z rodzina: mężem P. G. i synem, moja matka – I. M. oraz mój brat G. M. z rodziną: żoną K. M. i dwójką dzieci. (...) prowadzone były łącznie trzy odrębne gospodarstwa domowe: mojej rodziny, mojego brata i naszej matki". Brak pokrewieństwa pomiędzy właścicielem przedmiotowego budynku, a osobami korzystającymi z niego na podstawie umów najmu na czas określony, nie może być jednoznacznym kryterium kwalifikującym określoną sytuację jako podpadającą pod dyspozycję art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z § 3 pkt 5 rozporządzenia. Należy wziąć pod uwagę specyficzne uwarunkowania, całokształt okoliczności występujących w sprawie. Nie można także odmówić słuszności zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego, który podniósł, że czynnikiem wyróżniającym obiekt zamieszkania zbiorowego w rodzaju hotelu czy pensjonatu od domu mieszkalnego, w którym wynajmowane są poszczególne pokoje jest krótkoterminowość pobytu i duża rotacja osób korzystających z takiego obiektu. Ustalony i niepodważony stan faktyczny sprawy nie potwierdza wystąpienia takiego przypadku. Wszystkie te okoliczności razem wzięte prowadzą do konkluzji, że zasadnie Sąd I instancji zaaprobował rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, podjęte na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. § 3 pkt 5 rozporządzenia oraz art. 71 ust. 1 Pr.bud. (przepis ten składa się także z punktów - obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było przywołanie go z uwzględnieniem najmniejszej jednostki redakcyjnej adekwatnej do zarzucanego naruszenia), nie zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.