II OSK 1062/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/21 w sprawie ze skargi P.J na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1088/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P.J. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] 2021 r. nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N.S. (zwanego dalej: PINB) z [...] 2019 r., nr [...] odmawiającą nałożenia na D.B. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem remontu elementów konstrukcyjnych budynku gospodarczego zlokalizowanego na terenie ww. działki nr [...], obr. [...] przy ul. K. w N.S., do stanu zgodnego z prawem. W skardze kasacyjnej P.J. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 151 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała bezpodstawnym oddaleniem skargi. 2. art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co WSA w Krakowie nie przyczynił się do starannego i zgodnego przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, polegającą na bezrefleksyjnym przyjęciu przez WSA w Krakowie stanowiska zawartego w decyzji WINB, przy faktycznym nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi; 3. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, przez zaniechanie całościowego zebrania materiału dowodowego oraz wydanie wyroku w sprawie z pominięciem dowodów mających wpływ na ocenę zaistniałych okoliczności; 4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku odnoszące się do treści skargi, przez uznanie, że wymienione prace stanowią odtworzenie stanu pierwotnego, nie będącego bieżącą konserwacją i stanowiące remont elementów konstrukcyjnych dachu budynku gospodarczego; 4. art. 48 ust. 1 i 3 stawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) poprzez jego nie zastosowanie w przedmiotowej sprawie; 5. art. 50 ust. 1 p.b oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszym postępowaniu wyrażające się w uznaniu, że wykonane roboty stanowią remont, a nie rozbudowę; 6. art. 3 pkt 8 p.b., poprzez uznanie, że prace wykonane przez inwestora stanowią jedynie remont poprzez odtworzenie pierwotnego dachu, w sytuacji, gdy w rzeczywistości wydłużono oraz wykonano okapy, na skutek tychże robót doszło do zmiany parametrów technicznych budynku takich jak: kubatura w związku ze zmianą kąta nachylenia dachu; 7. art. 3 punk 6 p.b., poprzez jego niezastosowanie, uznanie prac budowlanych za remont, a nie rozbudowę. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania Cechą charakterystyczną remontu jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Zdjęcie pokazujące rozbiórkę dachu w chwili jej wykonania dołączono do pisma z dnia 17 listopada 2019 r. do WINB oraz do wniosku o unieważnienie decyzji z dnia [...]2021 r. Kluczowe znaczenie ma całkowite pominięcie przez WSA w Krakowie przy wyrokowaniu dowodu, znajdującego się w aktach sprawy w postaci płyt CD z nagraniem z dnia 6 września 2019 r. z dnia rozpoczęcia prac budowlanych, obrazujący stan budynku gospodarczego znajdującego się na nieruchomości D.B., a w szczególności stan jego dachu w chwili rozpoczęcia prac budowlanych. Jedynie dokładna analiza tego nagrania /najlepiej metodą klatka po klatce/, pozwoli na dokonanie niebudzących wątpliwości prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i pełne potwierdzenie twierdzeń formułowanych przez skarżącego kasacyjnie od początku przedmiotowego postępowania. Pomijając ten dowód i nie dokonując jego analizy, a opierając się tylko i wyłącznie na dokumentacji fotograficznej wykonanej przez pracowników organu I instancji już po całkowitym zakończeniu wykonywanych prac, organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie, a WSA w Krakowie w zaskarżanych orzeczeniu nie dokonał prawidłowej weryfikacji ich czynności w tym zakresie. Zdjęcie przedstawia krokwie, przycięte pod kątem leżą na płycie żelbetowej, unieruchomione listwami, w pewnej odległości od końca płyty. Brak murłaty oraz okapu. W związku z przedłużeniem krokwi oraz wykonaniem okapu, zgodnie z wyżej wymienionym poglądem, prace nie mogą zostać uznane za remont. Przez rozbudowę należy natomiast rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Fakt przedłużenia krokwi, osadzeniu ich na nowym elemencie konstrukcyjnym dachu tj. murłacie oraz wykonania okapu przy braku zmiany innych parametrów powoduje zmianę geometrii dachu, co ma wpływ na kubaturę. Do ustalenia zmiany kubatury nie jest konieczne ustalenie, iż zmiana przekroczyła jakąś konkretną wielkość. W przypadku zmiany choćby jednego parametru charakterystycznego, wymienionego w art. 3 pkt 7a p.b., a wyłączającego roboty z kwalifikacji jako przebudowa, nie jest możliwa kwalifikacja robót budowlanych do przebudowy. W ocenie skarżącego brak możliwości kwalifikacji prac jako remont czy przebudowa należy uznać, iż jest to rodzaj rozbudowy i organ błędnie zastosował procedurę naprawczą z art. 50-51 p.b., a nie z art. 48-49 p.b. jako procedurę legalizacyjną. Wskazano, że właścicielka nie posiada dojazdu do nieruchomości zgodnego z przepisami prawa to jest rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w wyniku czego nie występowała o należyte zgody i pozwolenia, co budzi wątpliwość, iż w związku z tym faktem świadomie ominęła przepisy prawa. Dotyczy to zarówno szerokości dojazdu, jak i usytuowania samego budynku na działce, brak należytych odległości od granicy z inną działką budowlaną oraz względem budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej (nr [...]). Z treści księgi wieczystej dotyczącej działki [...] ( [...]) wynika, iż jest to działka rolna, bez dostępu do drogi publicznej i D.B. nie jest jej właścicielem i nie posiada udziałów ani wpisanych służebności. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego doszło do naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych czynności dla oceny stanu faktycznego oraz w sposób nie wyczerpujący zebrał i błędnie rozpatrzył całość materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, naruszającą przepisy prawa, zaś WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku nie dokonał kontroli pod kątem legalności i zasadności działań organów obydwu instancji w przedmiotowej sprawie. Niezasadnym jest również nadawanie nadmiernego znaczenia przez organy obydwu instancji, jak również WSA w Krakowie, dowodowi w postaci jedynie prywatnej ekspertyzy technicznej więźby dachowej budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], sporządzonej przez tech. bud. R.L. co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, jest to jedynie ekspertyza prywatna, po drugie zaś, odnosi się ona wyłącznie do stanu faktycznego już po zakończeniu robót. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, co oznacza, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Nie może być zatem skuteczny i prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej samoistny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. bez jednoczesnego wskazania w nim przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji. Skarżący kasacyjnie nie powiązał naruszenia art. 151 p.p.s.a. z naruszeniem przepisów procesowych bądź materialnoprawnych naruszonych przez organy administracji. Niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., Mając na uwadze podjęte w sprawie czynności wyjaśniające oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu I instancji, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi wyżej wymienionymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zasadnie Sąd I instancji zaakceptował ustalenia faktyczne, przyjęte w decyzjach jako podstawa rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza stanowisko organów nadzoru budowlanego, że w zakresie konstrukcji obiektu inwestor dokonał jedynie wymiany krokwi dachowych. Potwierdza to w szczególności materiał fotograficzny załączony do protokołu z kontroli, obrazujący stare elementy konstrukcji dachu tj. murłata, ściana kolankowa, ściana szczytowa, miecz, słup oraz belka podwalinowa. Dokonano również zmiany pokrycia dachowego. Zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że wykonane roboty nie doprowadziły do zmiany kąta nachylenia dachu, a także, że nie doszło do podniesienia ścian. Brak było podstaw do przyjęcia, że wykonane roboty budowlane doprowadziły do zmiany parametrów technicznych obiektu. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej WINB ocenił dokumentację fotograficzną przedłożoną przez skarżącego i porównał ją z pozostałym materiałem dowodowym zebranym w toku postępowania. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., który zdaniem skarżącego kasacyjnie polegać miał na błędnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołany w skardze kasacyjnej przepis przewiduje, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Odnosi się on do decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego i nie może służyć kwestionowaniu prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku przez sąd administracyjny. Warunki jakim odpowiadać musi wyrok sądu administracyjnego określa art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepisu tego jednak nie powołano w skardze kasacyjnej. Niezasadne okazały się także podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, kwalifikujących wykonane roboty budowlane jako remont. Pod pojęciem tym, zgodnie z art. 3 pkt 8 p.b. rozumie się wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Remont to zatem nic innego jak rodzaj naprawy, wymiana czy odnowienie niektórych elementów, są to roboty niezbędne do utrzymania obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Skarżącemu kasacyjnie nie udało się skutecznie zakwestionować okoliczności faktycznych sprawy stanowiących podstawę orzekania przez Sąd I instancji, a te wskazują w sposób niebudzący wątpliwości, że inwestor dokonał wymiany krokwi dachowych oraz pokrycia dachowego. Prawidłowo organy zakwalifikowały tego typu roboty jako remont. W sprawie nie doszło do podwyższenia obiektu oraz zwiększenia jego kubatury, zatem brak było podstaw do odmiennej kwalifikacji tych robót. Powyższe prowadzi także do wniosku, że organy nadzoru budowlanego dokonał prawidłowego wyboru trybu legalizacji robót budowlanych, uznając, że w sprawie zastosowanie znajduje tryb określony w art. 50- 51 p.b. Ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i przepisami technicznobudowlanymi oraz, że nie wymagały również przeprowadzenia żadnych dodatkowych czynności ani robot, ze względu zarówno na prawidłowy stan techniczny dachu jak i bezpieczeństwo dla życia, zdrowia i mienia ludzi, uzasadniało wydanie decyzji odmawiającej nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niezasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 48 ust. 1 i 3 p.b., a także art. 50 ust. 1 p.b oraz art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 7 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.