II OSK 1062/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 71/20 w sprawie ze skargi "H." sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r., nr 1474/2019 w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek "H." sp. z o.o. z siedzibą w Ś. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 71/20, po rozpoznaniu skargi "H." sp. z o.o. z siedzibą w S. (Spółka) na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 listopada 2019 r., nr 1474/2019, w przedmiocie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) z dnia 24 września 2019 r., nr 42/2019 (nakazującą E. R. (inwestorka), w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, zwana dalej: "Pr.bud."), doprowadzenie budynku (ściany zewnętrznej) położonego na działce nr [...] (przy ul. [...] [...] w miejscowości [...]) od strony granicy z działką sąsiednią nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez demontaż drzwi, zamurowanie części otworu drzwiowego oraz wykonanie w to miejsce otworu okiennego o wcześniej istniejących wymiarach, a także demontaż wykonanych stopni i zadaszenia przy przedmiotowych drzwiach - w terminie do końca grudnia 2019 r.) oraz umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. R., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego oraz o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje oraz opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła "naruszenie przepisów prawa materialnego", "przez niewłaściwe zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego (...) poprzez zobowiązanie organu II instancji nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w celu rozpatrzenia sprawy samowolnie wykonanych robót budowlanych, wobec uznania, że w sprawie nie doszło do bezprzedmiotowości postępowania naprawczego pomimo istnienia w obrocie prawnym decyzji z dnia 20.04.2005 r. o pozwoleniu na użytkowanie lokalu, która jest potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem". W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Na wstępie zauważyć należy, że zredagowana podstawa kasacyjna została wadliwie skonstruowana. Stosownie do art. 173 p.p.s.a. skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji, oczywiście w powiązaniu z konkretnym przepisem (postępowania, prawa materialnego), który w toku postępowania administracyjnego został naruszony. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W tym miejscu należy także zauważyć, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uwzględnił skargę na decyzję WINB. Autor środka zaskarżenia nie sformułował żadnego zarzutu odnoszącego się do podstawy uchylenia przez Sąd Wojewódzki zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że ani z treści decyzji PINB z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr 38/2005, udzielającej inwestorce pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy (sklep zoologiczny), ani też z akt administracyjnych nie wynika, by przedmiotem oceny dokonywanej wówczas przez PINB były jakiekolwiek roboty budowlane przeprowadzone w lokalu. Nie można się zgodzić z przyjętym przez WINB stanowiskiem, jakoby w okolicznościach sprawy pozwoleniem na użytkowanie z 2005 r. objęty był cały lokal, w tym również drzwi wejściowe do niego. Stwierdzenie tego rodzaju jest pewnym skrótem myślowym nie oddającym w pełni specyfiki przedmiotu prowadzonego wówczas postępowania. Udzielone inwestorce w 2005 r. pozwolenie na użytkowanie obejmuje nie tyle lokal jako taki, ile zmianę sposobu jego użytkowania. Innymi słowy w decyzji tej zweryfikowano, czy istniejący stan lokalu pozwala na jego wykorzystywanie jako lokalu handlowego (sklepu zoologicznego). To było celem a zarazem przedmiotem prowadzonego wówczas postępowania. Do takiego stwierdzenia uprawnia analiza: 1) inwentaryzacji obiektu budowlanego z października 2004 r. sporządzona przez mgr inż. A. M. - zawierającej jedynie opis obiektu; 2) opinii technicznej z dnia 18 stycznia 2005 r. sporządzonej przez mgr inż. A. M. - "Obecne użytkowanie w charakterze lokalu handlowego (branża zoologiczna) nie ma większego wpływu na bezpieczeństwo i stabilność konstrukcji"; "(...) charakter i wielkość obciążeń nie odbiega od występujących przy poprzednim sposobie użytkowania"; 3) decyzji PINB z dnia 20 kwietnia 2005 r., nr 38/2005 - "na podstawie przedłożonych dokumentów oraz przeprowadzonych oględzin stwierdzam, że spełnione są warunki bezpiecznego użytkowania lokalu". Niewadliwa była zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w rezultacie nie można przyjąć, że w decyzji tego rodzaju zawarta jest pozytywna ocena zgodności z prawem wszystkich prowadzonych wcześniej w obrębie lokalu robót budowlanych. Moc wiążąca decyzji z 2005 r. ogranicza się więc wyłącznie do kwestii możliwości wykorzystywania lokalu na cele handlowe w świetle obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego. Nie zawiera natomiast ocen, które skutkowałyby bezprzedmiotowością postępowania naprawczego z art. 50-51 Pr.bud., w sytuacji gdy dopiero później został ujawniony fakt samowolnego przeprowadzenia robót budowlanych. Udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie legitymizuje ewentualnych wcześniejszych robót budowlanych wykonanych samowolnie przez inwestora (nieujawnionych) zainteresowanego zmianą sposobu użytkowania obiektu. Nadto należy także mieć na względzie, co wynika z decyzji PINB z dnia 24 września 2019 r., że wydany przez organ powiatowy nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego obejmował także demontaż wykonanych stopni i zadaszenia przy drzwiach, które zostały wykonane po 15 marca 2005 r. (załącznik fotograficzny do protokołu oględzin z dnia 15 marca 2005 r., nr 16/2005; pismo Spółki z dnia 10 września 2019 r.). WINB w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął kwestię wykonanych stopni i zadaszenia, czyniąc przedmiotem swoich analiz wyłącznie kwestię legalności wykonania otworu drzwiowego. Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie wskazał na możliwość dalszego procedowania w sprawie na podstawie art. 50 - 51 Pr.bud. (nie przesądzając o sposobie zakończenia postępowania). Tym samym jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 51 Pr.bud. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Sąd oddalił także wniosek Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazała w niniejszej sprawie poniesienia kosztów w rozumieniu art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. (odpowiedź na skargę kasacyjną została sporządzona osobiście przez Prezesa Spółki).