II OSK 1062/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 723/18 w sprawie ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r. znak DOA.7210.4.2017.PCE.1 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 723/18 oddalił skargę B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r. znak DOA.7210.4.2017.PCE.1 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. K. i J. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez uznanie, że można dokonać podziału jednego zamierzenia inwestycyjnego stanowiącego obiekt budowlany (tartak) bez podania, jakim obiektem budowlanym zamierzenie budowlane objęte przedmiotem sprawy jest. Ponadto przyjęcie, że pojęcie rozbudowy jest nie jest sprecyzowane i z tego powodu roboty budowlane związane z obiektem w tym wypadku tartakiem można uznać, jako związane lub nie z nim i tym samym podzielić 1 zamierzenia budowlane na części. Ponadto nie wyjaśnienie jak można stwierdzić zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego w świetle wykładni skutków ex tunc nigdy nie było i to badając tylko części obiektu a nie jego całość; 2) art. 7, 8, 9, 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nie podanie, jakim samodzielnym obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę jest torowisko do sortowania i transportu drewna z jednoczesnym udowodnieniem, że nie stanowi on części zakładu (obiektu), jakim jest tartak; 3) art. 33 ust 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego wadliwą wykładnię, która doprowadziła do uznania, że ustawodawca dopuszcza możliwość podziału w procesie budowlanym jednego obiektu budowlanego na części w sytuacji, w której wyjątek ten dotyczy tylko obiektów budowlanych mogących samodzielnie funkcjonować; 4) § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że można dokonać podziału jednej inwestycji na części w odniesieniu do jednego obiektu w celu obejścia procedury związanej z koniecznością uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżący kasacyjnie wskazali, że powyższe uchybienia miały wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 8 lutego 2018 r. znak DOA.7210.4.2017.PCE.1, którą organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję GINB z dnia 16 listopada 2017 r., znak DOA.7210.4.2017.RTU, którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 października 2007 r., znak DOA/ORZ/711/1228/07, uchylającej decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. znak IG. V-MKS-7119-9-7/07 stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia 23 listopada 2005 r., nr 862/05, udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna w P. przy ul. [...] na działce nr ew. [...], [...] km. [...] i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dot. działki nr [...] km. [...], a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował zatem decyzję wydaną w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Celem tego postępowania nie jest analizowanie merytorycznej zasadności podjęcia badanej decyzji, ale ustalenie czy jest ona dotknięta jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. Tymczasem, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie uwzględniają trybu, w jakim doszło do wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji. Zarzuty są tak skonstruowane, jakby skarżący kwestionowali rozstrzygnięcie Sądu, którego przedmiotem kontroli byłaby decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 lutego 2018 r., jak i decyzja organu I instancji, wydana została natomiast w trybie nieważnościowym. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, zasadnicze znaczenie miała ocena zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji GINB z dnia 1 października 2007 r., uchylającej decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 9 sierpnia 2007 r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Opolskiego z dnia 23 listopada 2005 r. o pozwoleniu na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna i stwierdzającej nieważność ww. decyzji w części dot. działki nr [...] km. [...], a w pozostałym zakresie odmawiającej stwierdzenia jej nieważności. Sąd kontrolował zatem legalność zaskarżonej decyzji jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie dotyczy trybu, w którym było prowadzone postępowanie, więc skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona. Brak zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powoduje bowiem, że skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, iż kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, o której mowa w tym przepisie. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).