II OSK 1058/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. T. i P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1129/20 w sprawie ze skargi O. T. i P. T. na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z dnia 9 lipca 2020 r. nr XXI/255/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 13 stycznia 2021 r., II SA/Gl 1129/20 oddalił skargę O. T. i P. T. na uchwałę Rady Miejskiej Orzesze z 9 lipca 2020 r. nr XXI/255/20 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Orzesze – centrum (etap 1). W uzasadnieniu wskazano, że skarżący są właścicielami działek [...] i [...], leżących na terenie objętym planem miejscowym i zaskarżają ten plan w zakresie, w jakim wyklucza realizację na ich nieruchomości usług spopielania zwłok zwierząt (§ 6 pkt 7 i 8 planu). W ocenie Sądu pierwszej instancji ingerencja w interes prawny skarżących nie nastąpiła z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu miejscowego, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), albowiem nie pozbawiają skarżących możliwości prowadzenia wszelkiej działalności usługowej na ich nieruchomości, a jedynie jednego rodzaju działalności. Nie ingerują w istotę prawa własności. Zdaniem Sądu organ trafnie wyważył interes prywatny skarżących i interes społeczny, uznając za zasadne wprowadzenie zakazu sytuowania spalarni zwłok w gęsto zabudowanym centrum miasta. Skargę kasacyjną złożyli O. i P. T., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jest dopuszczalne rozważenie interesu indywidualnego i publicznego bez wskazania, w czym dany interes się przejawia i na czym polega; 2. art. 22 i art. 64 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne wprowadzenia w planie zakazu prowadzenia określonej rodzajowo działalności gospodarczej, tj. spopielania zwłok i szczątków zwierzęcych, tym samym niedozwolone ograniczenie swobody działalności gospodarczej i niezasadne ograniczenie prawa własności; 3. art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że jest dopuszczalne wydanie aktu o charakterze indywidualnym i konkretnym w sytuacji, gdy plan miejscowy powinien być generalny i abstrakcyjny; 4. art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie za dopuszczalne ustalenia w planie zakazu prowadzenia określonej rodzajowo działalności gospodarczej polegającej na spopielaniu zwłok i szczątków zwierzęcych w sytuacji, gdy w planie można ustalić przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy, a nie wprowadzić zakaz prowadzenia określonej działalności gospodarczej; 5. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i uznanie za dopuszczalne wprowadzenia w planie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na spopielaniu zwłok i szczątków zwierzęcych w sytuacji, gdy w planie można ustalić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, nie zaś wprowadzić zakaz prowadzenia danej działalności gospodarczej. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 22, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji w zw. z art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do jej uwzględnienia. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części obejmującej § 6 pkt 7 i 8 w zakresie zakazu w obszarze objętym planem zmiany sposobu użytkowania obiektów istniejących w celu usytuowania spalarni zwłok i szczątków zwierzęcych, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, względnie uchylenie wyroku i przekazanie Sądowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że działalność polegająca na spopielaniu zwłok zwierzęcych nie godzi w środowisko naturalne, a współczesne, "zeroimmisyjne" urządzenia nie wywołują negatywnych skutków dla okolicznych mieszkańców. Prowadzenie takiej działalności przyczyniłoby się do wyeliminowania sposobu grzebania zwłok zwierzęcych w przydomowych ogródkach. Sąd pierwszej instancji nie ocenił, czy Rada Miasta wzięła pod uwagę sposób funkcjonowania nowoczesnych spalarni zwłok zwierzęcych. Zdaniem skarżących zapisy planu pozbawiają ich możliwości wykorzystania nieruchomości, której są właścicielami, na cel związany z realizacją inwestycji, a przez to pozbawiają ich możliwości uzyskiwania korzyści majątkowych z ich działki. Sąd nie uwzględnił interesu skarżących jako właścicieli nieruchomości położonej w obszarze objętym planem. Nie skonkretyzował, na czym polega interes publiczny przemawiający przeciwko lokalizacji takiego rodzaju działalności w centrum miasta. W ocenie skarżących, przy analizie tych interesów (prywatnego i publicznego) należy wziąć też pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących znajduje się cmentarz i teren usług sakralnych. Oddziaływanie na środowisko jest w tym przypadku nieporównywalnie większe niż lokalizacja spalarni zwłok zwierzęcych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 tej ustawy. W pierwszym z nich jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z tym przepisem, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy stanowi zatem podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie, przy czym istotny jest tutaj stan na gruncie istniejący w dacie uchwalania planu. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Rada Miejska Orzesze przy ustalaniu przeznaczenia działek skarżących oraz sposobu ich zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Z akt wynika, że działki skarżących są położone na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz usługową oznaczonym symbolem MN/U2. Wokół niego przeważają tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w znacznej mierze już zainwestowane. Zapisy planu miejscowego odnoszą się do tego, co może powstać w przyszłości na danym terenie, muszą przy tym uwzględniać istniejący stan na gruncie (na datę uchwalania planu). Na działkach sąsiadujących z działkami skarżących, szczególnie tych położonych wzdłuż ulicy [...], istniała już wtedy gęsta zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren w obrębie którego znajdują się działki skarżących ma przeznaczenie mieszane, co oznacza, że może być wykorzystany na co najmniej dwa cele (ma dwie funkcje –mieszkaniową jednorodzinną i usługową), które są względem siebie co do zasady równoważne (w planie nie określono żadnych innych proporcji co do tych funkcji). Współwystępowanie obu funkcji na tym terenie powinno być zgodne z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Funkcje te nie mogą się wykluczać. Obie funkcje, mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa, mają zatem na tym obszarze współistnieć, jako funkcje podstawowe. W tej sytuacji rozwiązanie zaproponowane przez Gminę w planie miejscowym ograniczające katalog usług dozwolonych na tym terenie jest w pełni zrozumiałe i racjonalne. Wprowadzony w planie zakaz sytuowania spalarni zwłok i szczątków ludzkich i zwierzęcych dotyczy prowadzenia działalności usługowej, która nie służy zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkańców. Nie można jej zaliczyć do kategorii usług nieuciążliwych, które mogłyby współistnieć na jednym obszarze z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Uwzględniając interes publiczny, organ uwzględnił warunki życia mieszkańców obszaru objętego planem, aspekt kulturowy, socjologiczny i psychologiczny, a także możliwość występowania uciążliwości odorowych czy zanieczyszczenia powietrza, gleby czy wód gruntowych, co może wpływać na codzienny komfort życia mieszkańców i powodować negatywne skutki dla zdrowia ludzi czy środowiska. Jak wskazał w odpowiedzi na skargę, miał również na celu minimalizację konfliktów lokalnych, jakie mogą powstawać na tle specyfiki tej działalności (np. potencjalne uciążliwości, immisje itp.). Podstawę dla wprowadzania ograniczeń w planie miejscowym w zakresie lokalizowania na danym terenie określonego rodzaju usług, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Skoro w planie miejscowym można przewidzieć całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których będzie wynikać zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące wielkość budynku. Taki zapis planu miejscowego nie stanowi naruszenia art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej, które znajduje umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i za wprowadzeniem którego przemawia ważny interes publiczny w postaci ochrony zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska. Ustalenia planu miejscowego wprowadzono z zachowaniem odpowiednich proporcji i wyważeniem interesu prywatnego i interesu publicznego. Skarżący nie zostali pozbawienia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w pełnym zakresie, ale jedynie co do określonego jej rodzaju. W toku postępowania skarżący wskazali, że prowadzą działalność weterynaryjną, która nie została objęta zakazem. Wprowadzone rozwiązanie planistyczne stanowi dozwolone ograniczenie wolności działalności gospodarczej i proporcjonalne ograniczenie prawa własności. Nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, na którą powołano się w skardze kasacyjnej oraz na rozprawie przed NSA, dotycząca położonego w sąsiedztwie cmentarza (teren oznaczony symbolem ZC1, po drugiej stronie ulicy [...] niż działka skarżących). Cmentarz istniał już w dacie uchwalania planu, zatem Gmina musiała wziąć pod uwagę stan zastany na gruncie i uwzględnić jego położenie na planie (łącznie ze strefami ochronnymi, regulowanymi ustawowo). Oddziaływanie cmentarza na zdrowie okolicznych mieszkańców czy środowisko nie ma wpływu na wynik sprawy. Niezasadny jest również argument dotyczący indywidualnego i konkretnego charakteru spornego zapisu planu miejscowego, już choćby z tego względu, że zapis dotyczy całego obszaru objętego planem miejscowym i obejmuje swoim zakresem również zakaz sytuowania spalarni zwłok i szczątków ludzkich. W tym stanie rzeczy nie sposób uznać, że doszło do naruszenia zarzuconych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, p.p.s.a. czy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.