II OSK 1057/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 768/18 w sprawie ze skargi B. R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 768/18 oddalił skargę B. R. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3, art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą stanowiły budowę - nadbudowę obiektu budowlanego, a nie przebudowę; 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3, art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że organy zachowały właściwy tryb postępowania w sprawie, podczas gdy tryby określone w zaskarżonych powyżej przepisach są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie podstawy prawne, jak również poprzez niezastosowanie przepisu art. 50 Prawa budowlanego pomimo tego, że roboty budowlane podjęte przez skarżącą wyczerpują pojęcie przebudowy, określone w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, nie zaś budowy; 3. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 110 § 1 i art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie organu polegające na wydaniu postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w trakcie biegu dwumiesięcznego terminu na wydanie postanowienia w trybie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego było prawidłowe, podczas gdy właściwy organ winien umorzyć prowadzone postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe a następnie wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zawiadomić o tym stronę, jeżeli w trakcie toczącego się postępowania okaże się, że samowola budowlana wypełnia przesłanki art. 48 Prawa budowlanego, a to z uwagi na związanie organu postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 4 do czasu utraty przez niego ważności, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy; 4. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez zaaprobowanie działań organów l i Il instancji przejawiających się w braku wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaakceptowaniu stanowiska organu II instancji co do poprzestania na dowodach zebranych przez organ I instancji, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przed tym organem było prowadzone w sposób wadliwy oraz niekompletny, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy; 5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony pomimo braku jednoznaczności co do zasadności zastosowania danego przepisu, gdzie sam organ w decyzji przyznaje, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości zaistniały, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, w związku z tym, że skarżąca zrzeka się rozprawy, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. W niniejszej sprawie postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) roboty budowlane związane z nadbudową spornego obiektu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oraz nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia wymienionych w nim dokumentów. Z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w ww. postanowieniu z dnia [...] grudnia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] nakazał skarżącej dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku usługowego z funkcją hotelową zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1555/18 oddalił skargę skarżącej na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2246/19 oddalił skargę kasacyjną skarżącej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1555/18. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Jeżeli zatem w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej, prawomocnie osądzonej sprawie, nie może zostać odmiennie rozstrzygnięta. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Przepis art. 170 p.p.s.a. wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (por. wyroki NSA: z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 833/21, z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 252/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 9 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2246/19 NSA stwierdził, że w świetle definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze. zm.) oraz niekwestionowanego faktu, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane spowodowały zwiększenie wysokości budynku o 60 cm, nie ulega wątpliwości, że roboty te nie stanowiły przebudowy. Niezależnie od przyczyn, zwiększenie wysokości obiektu budowlanego nie pozwala na przyjęcie, że doszło do przebudowy obiektu budowlanego. Z definicji przebudowy wynika też, że zwiększenie wysokości obiektu budowlanego, wykluczające przyjęcie, że zachodzi przebudowa, jest niezależne od tego, czy w związku z tym powstanie nowa kondygnacja. Wystarczające jest ustalenie, że została zwiększona wysokość obiektu budowlanego. NSA stwierdził zatem, że wykonane przez skarżącą roboty budowlane to budowa, a ściślej rzecz ujmując, nadbudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W konsekwencji, uwzględniając, że nie jest kwestionowane, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na budowę dotyczącego nadbudowy budynku, w ocenie NSA trafne było zastosowanie w stosunku do wykonanych robót budowlanych art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. NSA stwierdził również, że z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że nakaz rozbiórki może być zastosowany także do części obiektu budowlanego. Nie jest więc sprzeczne z prawem wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wówczas, gdy samowola budowlana dotyczy części obiektu budowlanego. NSA przyznając, że w orzecznictwie wyklucza się zastosowania nakazu rozbiórki do części obiektu budowlanego, gdy miałoby to prowadzić także do rozbiórki legalnie wybudowanej części tego obiektu budowlanego, wskazał, że taka sytuacja nie zachodzi jednak w sposób oczywisty w rozpoznawanej sprawie. NSA stwierdził, że nie zachodzi rażące naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W ocenie NSA brak podstaw, aby także uznać, że doszło do rażącego naruszenia powołanych przepisów z tego powodu, że po ewentualnej rozbiórce samowolnie wykonanej części obiektu budowlanego będzie istnieć budynek bez dachu. Przepis prawa przewiduje możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, a więc także dachu. Z kolei to, czy po ewentualnej rozbiórce budynek będzie posiadał dach, czy też zostanie pozostawiony bez dachu zależy od jego właścicieli. NSA stwierdził również, że zastosowaniu w rozpoznawanej sprawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego i wydaniu na tej podstawie postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. nie stało na przeszkodzie wcześniejsze wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienia z dnia [...] października 2017 r. Postanowienie z [...] grudnia 2017 r., jak wynika z jego uzasadnienia, zostało wydane w innych okolicznościach faktycznych niż postanowienie z dnia [...] października 2017 r. Na podstawie przedłożonej przez skarżącą, w wykonaniu obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] października 2017 r., inwentaryzacji z oceną techniczną ustalono, że zmieniła się wysokość obiektu budowlanego, co z jednej strony wykluczało zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, a z drugiej strony uzasadniało zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. Wobec ujawnienia się nowych okoliczności organ administracji był więc uprawniony do wydania postanowienia uwzględniającego te nowe okoliczności. W związku z tym, w ocenie NSA, brak podstaw do przyjęcia, że przeszkodą do wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. było to, że w chwili jego wydania obowiązywało postanowienie z dnia [...[] października 2017 r. Decydujące znaczenie ma to, że ujawniły się okoliczności faktyczne uzasadniające zastosowanie trybu postępowania przewidzianego w art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, a więc także wydania na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. NSA zwrócił uwagę, że istotną treścią takiego postanowienia nie jest tylko wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, ale także nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów, które umożliwią zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zatem, kwestia terminu ważności postanowienia z dnia [...] października 2017 r. i jego wpływu na możliwość wydania postanowienia z dnia [...] grudnia 2017 r. nie ma w sprawie żadnego znaczenia. W ocenie NSA, w świetle powyższego, wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie było uzależnione od wcześniejszego umorzenia postępowania, w którym wydano postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego. Skoro ujawniły się nowe okoliczności faktyczne, organ administracji był uprawniony oraz zobowiązany do zgodnej z prawem reakcji. Jeżeli więc nowe okoliczności faktyczne uzasadniały przyjęcie, że wykonano roboty budowlane, których mogą dotyczyć art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego, był uprawniony i zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy, niezależnie od tego, czy dotychczas prowadzone w odniesieniu do tych samych robót budowlanych postępowanie zostało umorzone. Zarzuty skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w sprawie zakończonej powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2246/19 i poruszają kwestie, które zostały już przesądzone w ww. wyroku, nie mogły zostać zatem uwzględnione. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.