II OSK 1055/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 186/20 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy drogi gminnej polegającej na budowie przystanku autobusowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 186/20 oddalił skargę B. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej przebudowy drogi gminnej polegającej na budowie przystanku autobusowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. B., zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach: a) naruszeniu art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. na skutek braku rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 2 skargi (dotyczącego niewłaściwego uzasadnienia decyzji DWINB, nie zawierającego ustosunkowania się do zarzutów skarżącej wyrażonych w odwołaniu) i 7 skargi (dotyczącego nadmiernego hałasu - hałas ten jest niezgodny z planem miejscowym) - w sytuacji gdy zgodnie z powyższymi normami Sąd zobowiązany był ocenić wszystkie zarzuty podniesione w skardze; b) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, to jest zarzutu z pkt 7 skargi - gdy tymczasem, w świetle powołanej normy, uzasadnienie wyroku powinno zawierać między innymi zwięzłe omówienie wszystkich podniesionych zarzutów oraz ustosunkowanie się do nich. W ocenie skarżącej kasacyjnie, powyższe zarzuty dotyczą bardzo istotnego uchybienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i już same w sobie uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Niezależnie jednak od tych zarzutów, dodatkowo wskazano następujące podstawy skargi: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w wyniku braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2020 nr [...], pomimo iż decyzja ta rażąco narusza art. 7, 8 k.p.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a., albowiem: - organ ten (tak samo jak i organ administracji I instancji) błędnie przyjął, że zgłoszenie dokonane w dniu 15 kwietnia 2019 r. było prawidłowe i skuteczne, gdy tymczasem jest to ustalenie błędne, skoro zgłoszenie dotyczyło robót objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwolenie na budowę (to jest robót polegających na przebudowie skrzyżowania drogi gminnej, działka nr [...], z drogą powiatową, działka nr [...], wraz z realizacją nowego obiektu, tj. pętli autobusowej); - organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że zakres robót objętych zgłoszeniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. (w wersji uwzględniającej zmianę tego zgłoszenia na przebudowę drogi, dokonaną przez inwestora pismem z dnia 6 maja 2019 r., co potwierdziło zaświadczenie nr 52/2019) w całości wyczerpuje przedmiot postępowania wszczętego na podstawie pisma skarżącej z 1 września 2016 r., gdy tymczasem jest to ustalenie oczywiście błędne - skoro pismo skarżącej oraz działania PINB dotyczyły przebudowy całego skrzyżowania wraz z pętlą autobusową, natomiast decyzja o umorzeniu (w ślad za zmodyfikowanym przez inwestora zgłoszeniem) ostatecznie dotyczyła tylko przebudowy drogi gminnej, co powoduje, że istota sprawy w ogóle nie została przez organ wyjaśniona, albowiem organ nie zbadał m.in.: • czy przebudowa skrzyżowania, w tym w szczególności w zakresie pętli spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (a w szczególności wymogów z § 113 ust. 7, § 124 i §119 oraz § 125 i § 44 tego rozporządzenia); • czy w toku realizacji prac powstał nowy obiekt budowlany (na co jednoznacznie wskazuje treść zgłoszenia Gminy do Starosty z dnia 11 kwietnia 2019 r. gdzie mowa jest o przebudowie skrzyżowania wraz z budową pętli czy treść zgody z Wydziału Dróg i Transportu z dnia 25 marca 2019 r. - a które to dokumenty organ pominął w swoich rozważaniach, czego nie zakwestionował Sąd I instancji i w efekcie Sąd I instancji także pominął te dokumenty, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych); • jakie ostatecznie prace zostały zrealizowane (inwestor zgłosił przebudowę skrzyżowania, następnie zmienił tylko nazwę tej inwestycji na przebudowę drogi, a protokoły z oględzin wskazują, że faktycznie przebudowano skrzyżowanie oraz zrealizowano pętle autobusową [...]) i jakie formalności budowlane były wymagane dla inwestycji polegającej na przebudowaniu skrzyżowania wraz z realizacją pętli autobusowej i czy zostały one dochowane przez inwestora; - organ II instancji bezpodstawnie, a co najmniej przedwcześnie uznał, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 15 kwietnia 2019 r. nie doprowadziła do zmiany w pasie drogowym - gdy tymczasem ustaleniu temu przeczą stwierdzone przez PINB zmiany szerokości jezdni w stosunku do zgłoszenia, a nadto w sprawie brak jest dokumentacji powykonawczej; b) art. 107 § 3 k.p.a., 8 k.p.a., 140 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w wyniku oddalenia skargi, pomimo że uzasadnienie decyzji organu I i II instancji narusza normy z art. 107 § 3 k.p.a., 8 k.p.a (w zw. z art. 140 k.p.a. - co do organu II instancji), albowiem z uzasadnienia tego nie wynika nawet taka podstawowa kwestia jak: jaka inwestycja została zrealizowana, skoro raz DWINB pisze o rzekomym zalegalizowaniu przebudowy skrzyżowania poprzez dokonane zgłoszenie (co jest niemożliwe), a z drugiej strony ten sam DWINB stwierdza, że tylko przebudowa drogi jest możliwa po dokonaniu zgłoszenia - w efekcie uzasadnienie decyzji organów administracji nie wyjaśnia powodów kwalifikacji robót (przebudowa drogi czy przebudowa skrzyżowania) a same uzasadnienia są chaotyczne (raz w nich mowa jest o przebudowie skrzyżowania, raz o przebudowie drogi - obie inwestycje raz z pętlą autobusową raz z wiatą, bez żadnego porządku, logiki i wyjaśnienia; w efekcie uzasadnienia nie dają odpowiedzi na to "co stało się" z przebudową skrzyżowania wraz z pętlą autobusową i czy ta inwestycja jest czy też nie jest prawidłowa - doszło do zmiany kwalifikacji całej inwestycji tylko z uwagi na fakt, że inwestor Gmina S. pismem z dnia 6 maja 2019 r. zmieniła nazwę przedsięwzięcia - a organ winien przecież kwalifikować obiekt zgodnie z jego przeznaczeniem); c) art. 141 § 4 p.p.s.a. na skutek braku zawarcia w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji rozważań i wyjaśnień o których mowa wyżej w zarzucie z lit. b) - to jest rozważań i wyjaśnień co do podstawy przyjęcia, że inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych w obrębie skrzyżowania jest traktowana jako przebudowa jednej drogi, w dodatku bez realizacji pętli autobusowej (należy ponowić pytanie "co stało się z pętlą autobusową?") - uzasadnienie wyroku WSA nie daje na to żadnej odpowiedzi; d) art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 ppkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. co nastąpiło poprzez oddalenie skargi, gdy tymczasem skarga powinna być uznana za zasadną, bowiem umorzenie postępowania w sprawie było błędne (a co najmniej przedwczesne), skoro w toku sprawy nie zdołano ustalić legalności i prawidłowości przebudowy skrzyżowania wraz z realizacją pętli autobusowej pod kątem zgodności z treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (a w szczególności wymogów z § 113, § 124 i § 119 oraz § 125 i § 44), choć już dokumenty zebrane w sprawie wskazują na niezgodność inwestycji z § 44 tego rozporządzenia - w efekcie błędne (a co najmniej przedwczesne) jest ustalenie organu, zaakceptowane przez Sąd administracyjny, że w sprawie nie ma przepisów prawa dających podstawę do wydania przez organy nadzoru budowlanego nakazu wykonania określonych czynności, skoro podstawę taką stanowiły przepisy z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organy administracji) - w efekcie w sprawie mamy sytuację taką, że organy nadzoru budowlanego zaakceptowały inwestycję zrealizowaną niezgodnie ze zgłoszeniem (pomijając w tym miejscu kwestię, iż inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), niezgodnie z uzgodnieniem z Wydziału Dróg i Transportu i pomimo tego organy nadzoru nie podejmują żadnych czynności; e) art. 133 § 1, art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń w sprawie, w tym: - stwierdzenie, jakoby w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego były związane decyzjami administracyjnymi dotyczącymi realizacji inwestycji, gdy tymczasem w sprawie nie wydana została żadna decyzja administracyjna dotycząca inwestycji, bowiem nie ma decyzji o pozwoleniu na przebudowę skrzyżowania wraz z realizacją pętli, nie wydana została również żadna decyzja dotycząca rzekomej przebudowy drogi (skoro Gmina S. dokonała w tym zakresie zgłoszenia, a brak sprzeciwu nie jest decyzją); - w sprawie doszło do przebudowy drogi, gdy tymczasem z akt sprawy (w tym z map z 2010 r. i 2014 r., dołączonych do pisma skarżącej z dnia 17 sierpnia 2018 r.) bezspornie wynika, że przebudowie uległa nie jedna droga, ale skrzyżowanie dróg wraz z realizacją nowego obiektu, to jest pętli autobusowej (nie przystanku) o nazwie [...] (który to fakt Sąd I instancji całkowicie pominął); 2. naruszeniu prawa materialnego, to jest: a) art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 i 29 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 151 p.p.s.a., na skutek ich błędnego pominięcia i uznanie, że sprawie nie występują przepisy prawne, które mogłyby stanowić podstawę do wydania nakazów wobec inwestora, gdy tymczasem podstawę taką stanowią powołane normy (skoro zrealizowano inwestycję w postaci przebudowy skrzyżowania wraz z budową pętli na podstawie dokonanego zgłoszenia, pomimo że inwestycja taka winna być poprzedzona uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę); b) art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 w zw. z art. 51 ustawy Prawo budowlane w zw. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 151 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że w sprawie brak przepisów prawnych dających podstawę do nałożenia nakazów na inwestora, podczas gdy podstawę taką stanowią powołane normy nawet przy nieprawdziwym założeniu, że inwestycja polega na przebudowie drogi (skoro bowiem organ stwierdził, że inwestycja została zrealizowana sprzecznie ze zgłoszeniem, to stan ten wymaga doprowadzenia do stanu legalności); c) art. 80 ustawy Prawo budowlane w zw. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i 151 p.p.s.a. na skutek zaakceptowania przez Sąd I instancji decyzji o umorzeniu postępowania, gdy tymczasem prowadzi do sytuacji pozostawienia inwestycji zbudowanej w sposób nielegalny i niezgodnie ze zgłoszeniem (pomijając fakt, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę), w sytuacji gdy zgodnie z powołaną normą organu nadzoru budowlanego obowiązane są działać w celu zapewnienia legalności robót budowlanych i przestrzegania przepisów ustawy prawo budowlane. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że naruszenie prawa procesowego przez Sąd I instancji jest rażące, bowiem uniemożliwia kontrolę prawidłowości orzeczenia, a ponadto dotyczy podstawowych zasad dotyczących postępowania przed sądem administracyjnym. Skoro Sąd nie ustosunkował się w ogóle do niektórych zarzutów podniesionych w skardze, to nie można zweryfikować stanowiska Sądu co do wszystkich istotnych zagadnień w sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu nie spełnia więc swojej funkcji. Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie należy uznać, że Sąd nie zrealizował swojego obowiązku pełnego, dokładnego rozpoznania sprawy. Uzasadnienie Sądu oraz dokonane ustalenia są oderwane od treści przepisów prawa i naruszają zasadę legalności - Sąd I instancji (za organami administracji) akceptuje bowiem inwestycję oczywiście naruszającą przepisy i umarza postępowanie w sprawie. Powołując się na powyższe podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce, wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku danego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dysponował całym materiałem dowodowym zgromadzonym przez organ, na podstawie którego organ wydał decyzję i który pozwalał na dokonanie oceny jej legalności. Nie można zatem stwierdzić, żeby Sąd I instancji naruszył ww. przepis. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie wskazanego przepisu może natomiast polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego aktu, którym była decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], a więc rozstrzygnął w granicach sprawy, w której została wniesiona skarga. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi nie świadczy o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Z powołanego przepisu nie wynika bowiem, że sąd musi się odnieść do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić należy, że Sąd odniósł się do wszystkich zarzutów, które miały znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut zawarty w pkt 7 skargi, dotyczący przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy są włączone głośniki na zewnątrz autobusów nie miał znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy drogi gminnej, gdyż nie miał związku z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami Prawa budowlanego i z oceną spornej inwestycji. Hałas emitowany z głośników autobusów nie podlega materii Prawa budowlanego, natomiast tego typu immisje mogą podlegać ocenie przez sąd powszechny na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Niezasadne są pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował ustalony przez organy stan faktyczny sprawy i uznał, że nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zgromadziły niezbędny do wydania decyzji materiał dowodowy, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Jak ustalono, postępowanie zostało wszczęte w 2016 r. w sprawie samowolnej przebudowy drogi na działce nr [...] na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] w I., gmina S. (doprecyzowanie przedmiotu sprawy pismem z dnia 10 grudnia 2018 r.). W 2013 r. nastąpiła przebudowa drogi [...] wraz z ustawieniem wiaty przystankowej, na dokonanie której inwestor nie uzyskał akceptacji organu administracji architektoniczno- budowlanej. Następnie w toczącym się postępowaniu nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, bowiem Gmina S. w 2019 r. dokonała ponownej przebudowy ul. [...] na odcinku, który jest objęty tym postępowaniem. Przebudowa dokonana w 2019 r. nastąpiła w oparciu o dokonane zgłoszenie właściwemu organowi. Starosta Powiatu Wrocławskiego nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia – zaświadczenie nr 52/2019 z dnia 27 maja 2019 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego w sprawie prawidłowo przyjęto, że brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do samowolnie wykonanych robót w 2013 r., bez uwzględnienia aktualnego stanu faktycznego sprawy, bowiem w miejsce tych robót wykonano nowe w 2019 r. Obecnie nie mamy już zatem do czynienia z przebudową drogi dokonaną w 2013 r. Aktualnie wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] dz. nr [...] i [...] w miejscowości I. zostały wykonane na podstawie skutecznie dokonanego zgłoszenia. Zgłoszenie to obejmuje swym zakresem przedmiot niniejszego postępowania, tj. przebudowę drogi gminnej na działce nr [...], na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] w I., gmina S. Przy czym należy zauważyć, że organy zbadały, czy inwestycja wykonana została zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Wskazano, że część robót budowlanych wykonano niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, jednak dokonane zmiany nie naruszają warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie jest zatem możliwe wskazanie zakresu robót mających na celu doprowadzenie zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem, co skutkowało koniecznością umorzenia postępowania. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa materialnego, bowiem zawarte w nich przepisy Prawa budowlanego zostały wadliwie powołane: art. 50 ust. 1 zawiera dalsze jednostki redakcyjne – punkty, art. 51 składa się z ustępów i punktów, art. 28 zawiera ustępy, a art. 29 zawiera ustępy, punkty i litery. Wskazane dalsze jednostki redakcyjne ww. przepisów nie zostały powołane w skardze kasacyjnej, co czyni zarzuty naruszenia prawa materialnego nieweryfikowalnymi. Należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, a więc wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, w granicach których NSA jest władny badać sprawę, polega na wskazaniu konkretnych przepisów, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych, a także pełnej nazwy aktu prawnego zawierającego wskazane przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.