II OSK 1053/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/21 w sprawie ze skargi W. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2021 r., znak: DON.7200.54.2021.BSI w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2107/21, oddalił skargę W. [...] w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 sierpnia 2021 r., znak: DON.7200.54.2021.BSI, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o nakazie rozbiórki. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 lipca 2021 r., znak: DON.7200.54.2021.FSE, wydaną w oparciu o art. 161 § 1 k.p.a., odmawiającą uchylenia decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia 6 sierpnia 2013 r., nr 1122/13, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 22 kwietnia 2013 r., nr IOT/228/2013, nakazującą W. [...] w W. (W.) rozbiórkę pochylni dla osób niepełnosprawnych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., wybudowanej bez wymaganego zgłoszenia. Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła W., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, powiększonych o opłatę skarbową uiszczoną od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 k.p.a. w świetle okoliczności przedmiotu sprawy jakim jest stan po demontażu pochylni dla osób niepełnosprawnych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. w odniesieniu do mieszkańców ww. budynku dotychczas korzystających z ww. udogodnienia uznając, że jej brak nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi w rozumieniu art. 161 § 1 k.p.a., podczas gdy przepis odwołuje się do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu - zgodnie z jego literalną wykładnią, która ma w pierwszej kolejności zastosowanie - nie wskazuje liczby osób, którym zagraża tenże stan, nie wskazuje - w odniesieniu do stanu zagrażającego życiu lub zdrowi ludzkiemu - /rozdziela je spójnik "albo"/ ważnych interesów Państwa lub gospodarki narodowej, czy też potrzeby istnienia stałości i wykonalności decyzji organów nadzoru - na co powołuje się w swym wyroku Sąd I instancji - a wskazuje tylko dobro najwyższe jakim jest życie i zdrowie ludzkie, których zagrożenie obiektywnie zaistnieje nawet w przypadku demontażu jednej ww. pochylni; 2) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez Sąd I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pod kątem zaistnienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu oraz przesłanki interesu społecznego czy też słusznego interesu strony, w szczególności nie wziął on pod uwagę szczególnego charakteru obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydany został nakaz rozbiórki oraz faktu, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) aktualnie budowa pochylni dla osób niepełnosprawnych nie wymaga konieczności uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia; 3) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8, 9, 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie - w odniesieniu do stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu - podstaw i przesłanek odmowy uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2013 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją WINB z dnia 6 sierpnia 2013 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - pochylni dla osób niepełnosprawnych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W.; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., poprzez jego zastosowanie zamiast art. 138 § 2 k.p.a. i w konsekwencji odmowę uchylenia w trybie art. 161 § 1 k.p.a. decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2013 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją WINB z dnia 6 sierpnia 2013 r. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - pochylni dla osób niepełnosprawnych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W., podczas gdy zaistniały przesłanki do jego uchylenia na podstawie art. 161 § 1 k.p.a.; 5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że część z zarzutów naruszenia przepisów procesowych została wadliwie sformułowana. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z powołanym wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a., związany jest granicami skargi kasacyjnej (sformułowanymi w niej zarzutami) i nie jest uprawniony do ustalania, jakie w rzeczywistości zarzuty miał zamiar podnieść autor skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. jest całkowicie chybiony. Wskazany art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji ustawy odnoszącej się do postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zawiera on mniejszych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów czy ustępów. Tym samym autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przepisu prawa, który nie istnieje w obowiązującym porządku prawnym. Poza tym art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa, jak wyżej powiedziano, zakres regulacji p.p.s.a. Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie podjęcie przez Sąd I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy pod kątem zaistnienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu, a także rozważenia podstaw i przesłanek odmowy uchylenia, w trybie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji PINB z dnia 22 kwietnia 2013 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją WINB z dnia 6 sierpnia 2013 r. nakazującej rozbiórkę pochylni dla osób niepełnosprawnych do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej organ orzekający ustalił w sposób niewadliwy stan faktyczny sprawy i dokonał prawidłowej jego oceny. Przede wszystkim, należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2070/13, oddalił skargę W. na powołaną wyżej decyzję. Sąd stwierdził wówczas, że nakaz rozbiórki został nałożony zgodnie z przepisami prawa właściwie powołanymi i omówionymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej, wobec braku dochowania wymaganego przepisami prawa, zgłoszenia. Legalizacja inwestycji okazała się niemożliwa, bowiem W. jako inwestor nie dysponowała prawem do nieruchomości objętej inwestycją. Sąd podkreślił, że powołane przepisy prawa nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego żadnego luzu decyzyjnego, jeśli chodzi o nakaz rozbiórki. Organ nie miał podstawy prawnej do ochrony inwestycji przed nakazem rozbiórki, w świetle argumentów celowościowych, które podnosiła W. Także w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki pochylni dla osób niepełnosprawnych na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. nie można było uwzględnić argumentów dotyczących niezbędności zachowania pochylni wykorzystywanej przez osoby starsze zamieszkujące na nieruchomości jak i przez osoby niepełnosprawne czy matki z małymi dziećmi. W niniejszej sprawie rozważaniu podlegała jedynie ocena okoliczności faktycznych pod kątem wystąpienia stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu. W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zastosowanie ww. przepisu w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego jest możliwe tylko w przypadku istniejącego w rzeczywistości stanu zagrożenia tych dóbr. Zagrożenie tych dóbr musi być realne, obiektywnie udowodnione (wykazane) i winno wynikać przede wszystkim z treści samej decyzji ostatecznej lub całokształtu okoliczności jej wydania, a tylko wyjątkowo z jej wykonywania (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 889/05). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie przyjął, że powoływane przez stronę skarżącą okoliczności (uciążliwości i zagrożenia) nie wynikają z faktu wydania decyzji rozbiórkowej, lecz co najwyżej z jej ewentualnego wykonania oraz że nie wykazała, aby w niniejszej sprawie wystąpiło zagrożenie, o którym mowa w analizowanym przepisie. Ponadto orzeczenie nakazu rozbiórki, będące rozstrzygnięciem związanym z wyraźnym zaistnieniem podstawy do wydania tego rodzaju aktu, a nie wynikającej ze swobodnej oceny sprawy w ramach uznania administracyjnego, ma ten skutek, że późniejsze podnoszenie okoliczności będących następstwem zmiany nastawienia strony lub nawet zmiany przepisów prawnych, nie może podważyć decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie może to w szczególności nastąpić w trybie art. 161 k.p.a. Z samej treści decyzji, ani okoliczności jej wydania nie wynika żaden stan zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie wypełnia ww. przesłanek także wskazywana przez stronę skarżącą "absurdalność" sytuacji związana z tym, że aktualnie budowa pochylni dla osób niepełnosprawnych nie wymaga konieczności uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia - w szczególności, że nie wiadomo, czy Miasto Stołeczne Warszawa wydzierżawi teren pod wykonanie ww. pochylni. Nie istnieje stan nagłej konieczności administracyjnej wskazujący na potrzebę eliminacji z obrotu prawnego wskazanej decyzji. Rację ma oczywiście organ orzekający w sprawie, że brak pochylni dla osób niepełnosprawnych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym jest stanem niepożądanym, czemu wyraz daje sam prawodawca wprowadzając wymóg wykonania takich pochylni, innych urządzeń lub rozwiązań służących osobom z niepełnosprawnościami. Powyższe jednak nie może usprawiedliwiać, ani sankcjonować, samowoli budowlanej. Oczywiste jest, że konieczność rozbiórki pochylni dla osób niepełnosprawnych może pogorszyć w pewnym stopniu sytuację osób niepełnosprawnych, osób starszych oraz rodziców z dziećmi korzystającymi z wózków dziecięcych, jednak nie stanowi to uzasadnienia dla zastosowania art. 161 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że organ orzekający w sprawie nie uchybił także art. 161 § 1 k.p.a., co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.