II OSK 1051/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1252/23 o odrzuceniu skarg A.C., M. D., Z. W., R. T. i M. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną w części dotyczącej odrzucenia skarg M. D., Z. W., R. T. i M. W.; 2. uchylić zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi A. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 11 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1252/23 odrzucił skargi A. C., M. D., Z. W., R. T. i M. W. na czynność Burmistrza Miasta Zakopane z 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia karty adresowej zabytku [...] położonej przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. W uzasadnieniu wskazano, że Burmistrz Miasta Zakopane w dniu 14 lutego 2011 r. wydał zarządzenie w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane. Przyjęto w nim gminną ewidencję zabytków Miasta Zakopane w formie zbioru kart adresowych. Wskazano, że wykaz obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia. Ujęta w tym wykazie została [...], położona przy ul. [...]. Pięcioro współwłaścicieli tego obiektu złożyło skargi do sądu wojewódzkiego "na zarządzenie nr 23/2011 z dnia 14 lutego 2011 r. Burmistrza Miasta Zakopane w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków [...] w części włączającej do Gminnej Ewidencji Zabytków [...] pod pozycją – [...] – kartę adresową [...]. Zdaniem skarżących obiekt nie posiada wartości historycznej, naukowej lub artystycznej, które przemawiałyby za włączeniem jego karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków. Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotem skarg nie jest zarządzenie organu w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków, ale czynność materialno-techniczna włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków, która podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Wskazano, że z uwagi na datę podjęcia zaskarżonej czynności (14 lutego 2011 r.) zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), przewidujące 14-dniowy termin, liczony od dnia dowiedzenia się o podjęciu czynności, na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że skarżący dowiedzieli się o włączeniu karty zabytku do ewidencji odpowiednio 8 marca 2023 r. (A. C.) i 9 marca 2023 r. (pozostali skarżący), a wezwania wnieśli 12 czerwca 2023 r. (A. C.) i 29 sierpnia 2023 r. (pozostali skarżący), zatem po upływie 14-dniowego terminu. Sąd Wojewódzki nie skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 52 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. i nie uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy stron. Powołał się na to, że przekroczenie terminu do wniesienia wezwania wynosiło kilka miesięcy, nie było nieznaczne. Skargę kasacyjną wniósł A.C. zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powodu nieuzasadnionego zastosowania art. 52 § 3 p.p.s.a. przy braku jednolitości w orzecznictwie co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tj. rozbieżności co do tego, czy stanowią czynność materialno-techniczną (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) czy zarządzenie (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie w istocie zawiera osobne rozstrzygnięcia odnoszące się odrębnie do każdego ze skarżących. Skarga kasacyjna została wniesiona tylko przez A. C., przy czym zakresem zaskarżenia objęto całość postanowienia z 11 stycznia 2024 r. A. C. wniósł skargę kasacyjną wyłącznie w imieniu własnym. Wobec powyższego uznać należało, że nie mógł skutecznie wnieść skargi kasacyjnej od tej części postanowienia Sądu pierwszej instancji, którą odrzucono skargi M. D., Z. W., R. T. i M. W. Skarga kasacyjna w tej części podlegała odrzuceniu na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 p.p.s.a. 2. W pozostałej części skarga kasacyjna jest zasadna, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie błędnie przyjął, że nie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy A. C. w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności mogące wskazywać na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Po pierwsze, Burmistrz Miasta Zakopane wydał zarządzenie z 14 lutego 2011 r. w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, w którym wskazano, że wykaz obiektów ujętych w ewidencji stanowi załącznik do zarządzenia, w tym wykazie ujęto również [...]. Mogło to wywołać u strony przeświadczenie, że, chcąc zakwestionować włączenie tego obiektu do ewidencji, powinna złożyć skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Do skarg na akty, o których mowa w tym przepisie, nie miał zastosowania 14-dniowy termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. Po drugie, Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić brak jednolitości w orzecznictwie sądów administracyjnych co do charakteru działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z pierwszym poglądem działania takie należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 14 lutego 2024 r. II OSK 1166/21, wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r. II OSK 1952/22, postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15). Zgodnie z drugim poglądem działania organu podjęte na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy uznać za akty jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25.03.2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; postanowienie NSA z 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; postanowienie NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16). Rozbieżności w orzecznictwie mogły wpłynąć na to, że skarżący wadliwie przyjął, że przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinien uczynić zarządzenie Burmistrza Zakopanego w sprawie przyjęcia gminnej ewidencji zabytków, a nie czynność materialno-techniczną tego organu polegającą na włączeniu karty adresowej zabytku do ewidencji. Tym samym mógł założyć, że nie obowiązuje go termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. 3. Z tych względów należało uznać, że uchybienie terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego. Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. Postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi A. C. podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. 4. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd uznał, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że art. 203 i 204 p.p.s.a. określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.