II OSK 1048/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1007/20 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2020 r., nr 321/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ż. W. i L. W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1007/20 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 marca 2020 r., nr 321/20 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 7 stycznia 2020 r., nr IOT/3/2020 umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie pawilonu kwiaciarni przy Al. [...] róg ul. [...] w [...]. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła Wspólnota, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., względnie, w przypadku, gdy Sąd uzna, że nie zachodzą w tej sprawie przesłanki wynikające z art. 188 p.p.s.a., o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ponadto zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, od organu na rzecz skarżącej. W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2021 r. pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzuciła: I. mające wpływ na wynik niniejszego postępowania naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do samowoli budowlanej pomimo braku rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce tymczasowego obiektu budowlanego po upływie okresu wskazanego w decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego nr 1220/99 z dnia 27 maja 1999 r. oraz poprzez nieustalenie odległości pawilonu handlowego - kwiaciarni zlokalizowanego przy al. [...], róg ul. [...] w [...] od granicy z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...] z ob. [...]; 2. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na dokonanie oczywiście nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego przejawiającego się w uznaniu, iż samo wydanie dziennika budowy oraz brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zakończenia budowy oznaczało zgodę organu na korzystanie z tymczasowego obiektu budowlanego wbrew obowiązkowi rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego wynikającym z decyzji nr 1220/99 z dnia 27 maja 1999 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga Skarżącego zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; II. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji stwierdzenia użytkowania tymczasowego obiektu budowlanego po okresie wynikającym z decyzji nr 1220/99 z dnia 27 maja 1999 r. oraz z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego; 2. art. 48 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, czego konsekwencją było oddalenie skargi Skarżącego pomimo zaistnienia podstaw do wydania decyzji o rozbiórce tymczasowego obiektu budowlanego stanowiącego pawilon handlowy - kwiaciarnię zlokalizowanego przy al. [...], róg ul. [...] w [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...]; 3. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) poprzez brak ustalenia naruszenia tego przepisu, w sytuacji, w której pawilon handlowy - kwiaciarnia zlokalizowany przy Al. [...], róg ul. [...], w [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...] został usytuowany w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką ewidencyjną nr [...] z ob. [...]; 4. § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690) poprzez brak ustalenia naruszenia tego przepisu, w sytuacji, w której pawilon handlowy - kwiaciarnia zlokalizowany przy Al. [...], róg ul. [...], w [...], na dz. ew. nr [...] z ob. [...] został usytuowany z naruszeniem wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] i zasądzenie od skarżącej na rzecz Ż. i L. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że skuteczność skargi kasacyjnej osłabia brak oznaczenia w podstawach kasacyjnych kluczowego w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. To na podstawie tego przepisu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawie umorzył postępowanie prowadzone względem spornego obiektu jako bezprzedmiotowe, co znalazło akceptację organu odwoławczego, jak i Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny ocenia to działanie jako prawidłowe, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na podważenie konstatacji, że budowa spornego pawilonu kwiaciarni została rozpoczęta w terminie ważności ostatecznej decyzji Starosty Powiatu Warszawskiego z dnia 27 maja 1999 r., nr 1220/99 udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że wcześniej decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 kwietnia 1997 r., nr 99/97/U/W ustalono warunki zabudowy na wymianę istniejącego pawilonu handlowego branży kwiatowej na nowy, w miejscu istniejącego obiektu. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 1998 r., nr 205/98/U/W decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona przez przedłużenie okresu ważności warunków zabudowy z 1 roku do 2 lat. Następnie Starosta Powiatu Warszawskiego decyzją z dnia 27 maja 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu, jako obiektu tymczasowego do 14 lipca 1999 r. W decyzji tej organ nie określił terminu rozbiórki obiektu, przewidzianego w art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414). Jak wynika z dziennika budowy (wydanego inwestorowi 16 marca 2000 r., pomimo upływu terminu na jaki czas miał być posadowiony pawilon handlowy) roboty budowlane rozpoczęto w dniu 5 kwietnia 2000 r. i ukończono w dniu 15 maja 2000 r. Inwestor zawiadomił o zakończeniu budowy w dniu 7 czerwca 2000 r., a w aktach brak jest dowodu, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej wniósł sprzeciw (art. 54 ust. 1 Pr.bud.) Pawilon został dopuszczony do użytkowania w drodze milczącej zgody. Powyższe wskazuje, że inwestor rozpoczął i zakończył budowę na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, czego nie zmienia fakt, że pozwolenie zezwalało na budowę obiektu tymczasowego do dnia 14 lipca 1994 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pr. bud. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Rację ma Sąd I instancji, że to, że wspomniana decyzja określała termin użytkowania obiektu na datę wcześniejszą, niż rozpoczęcie budowy, nie ma prawnego znaczenia dla jej ważności, tym bardziej, że organ udzielający pozwolenia na budowę nie określił w żaden sposób wiążący dla strony terminu rozbiórki obiektu tymczasowego. Obowiązek rozbiórki tymczasowego obiektu staje się bowiem wymagalny wraz z upływem wskazanego w decyzji terminu użytkowania obiektu. Zarazem właściwy organ przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy, pomimo upływu terminu wskazanego w pozwoleniu na budowę, tym samym wyrażając zgodę na realizację spornego obiektu. Z tych wszystkich względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 36 Pr.bud. wymienia elementy, jakie powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się być konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj inwestycji. Przy czym przepis ten ma jedynie charakter fakultatywny, nie nakłada bezwzględnego obowiązku określenia ww. terminu rozbiórki, a jedynie "w razie potrzeby". W sprawie niniejszej organ uznał, że potrzeby takiej nie ma. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 48 § 1 pkt 1 Pr.bud. Skoro obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, organy nie miały podstaw do zastosowania tego przepisu. Nie jest trafny zarzut naruszenia § 12 i § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Hipoteza § 12 rozporządzenia obejmuje tylko budynki. Przepis wstępny § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia w zakresie budowli, tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia, z treści którego wynika, że w ust. 1 określa odległość budynku od granicy działki. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 Pr.bud. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast definicja tymczasowego obiektu budowlanego została określona w art. 3 pkt 5 Pr.bud. Z porównania zakresu tych definicji wynika, że nie każdy tymczasowy obiekt budowlany będzie budynkiem. Nie będą nimi tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, a takim jest, sporny obiekt (pawilon sprzedaży ulicznej). Tym samym przy przyjęciu, że sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym niepołączonym trwale z gruntem czyli obiektem określonym w drugiej części legalnej definicji tymczasowego obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 5 u.p.b., do określenia jego położenia w stosunku do granicy działki nie ma zastosowania § 12 omawianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Analogicznie ma to miejsce w odniesieniu do § 13 rozporządzenia. Wreszcie za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 8 § 1 k.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ocena tego materiału dokonana przez organy administracji i zaakceptowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Brak jest tym samym podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów ustaleń faktycznych. Organy należycie wyjaśniły okoliczności faktyczne i prawne niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, co znalazło wyraz w uzasadnieniu decyzji organów I i II instancji. Zasadnie Sąd uznał, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tych decyzji. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie ma żadnych podstaw do podważania stanowiska Sądu I instancji, że inwestor przystępując do budowy pawilonu posiadał ważną i istniejącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę, co wykluczało zastosowanie w tej spawie, zgodnie z wolą Wspólnoty, art. 48 ust. 1 Pr.bud. Wszystko to doprowadziło do prawidłowego zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego. Pełnomocnik wadliwie powołuje art. 149 § 1 p.p.s.a., który wskazuje jakie działania podejmuje sąd w razie uwzględnia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, § 2 tego przepisu wskazuje zaś na możliwość wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, który nie był stroną skarżącą przed wojewódzkim sądem administracyjnym.