II OSK 1042/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 1029/23 w sprawie ze sprzeciwu J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw; 2. zwrócić J. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 1 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 1029/23, oddalił sprzeciw J. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Miasta [...] decyzją z 3 kwietnia 2023 r. nr [...](znak [...]) ustalającą warunki zabudowy oraz wymagania dotyczące zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], przy ul. [...], i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co wymaga poprawy poprzez ponowne przeprowadzenie analizy urbanistyczno – architektonicznej (uzupełnienie) w zakresie funkcji zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Sprzeciwem J. P. zaskarżyła powyższą decyzję podnosząc, że Kolegium mogło dokonać stosowanych ustaleń wykorzystując możliwości wynikające z art. 136 k.p.a. i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił sprzeciw podnosząc, że w przedmiotowej sprawie Kolegium słusznie wskazało na istotne wady analizy sporządzonej przed organem I instancji tj.: brak wskazania uzasadnienia odstąpienia od ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu w sposób zgodny z zasadą określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 5 ust. 2 rozporządzenia; brak wskazania konkretnych i szczegółowych powodów odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w sposób zgodny z zasadą określoną w § 7 ust. 1 rozporządzenia i określenia jej w sposób wyjątkowy, przewidziany w § 7 ust. 4 rozporządzenia; przypisanie bez stosownego wyjaśnienia niektórym budynkom określonym według rodzaju zabudowy, jako usługowe, funkcji mieszkaniowej (poz. 6, 12 i 13 tabeli stanowiącej część analizy). Zdaniem Sądu powyższą wadliwość Kolegium zasadnie zakwalifikowało jako nie tylko naruszenie przepisów ww. rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., ale także jako naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Rodzaj wskazanych wadliwości decyzji organu pierwszej instancji powoduje, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczno – architektoniczna jest kluczowym dowodem w sprawie. Jej sporządzenie co do zasady obciąża zaś organ pierwszej instancji. Za niezasadny Sąd uznał w tych okolicznościach zarzut skarżącej, że organ odwoławczy mógł wydać w sprawie decyzję merytoryczną, gdyż w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa umożliwiająca wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Wskazał, że z akt sprawy, w tym z przedmiotowej analizy wyraźnie wynika, że w obszarze analizowanym istnieje zabudowa. Co więcej część tej zabudowy określana jest jako zabudowa usługowa, a więc tego rodzaju, jaką chce wznieść inwestor. Możliwa jest zatem ocena funkcji i parametrów tej zabudowy celem rozstrzygnięcia, czy możliwe jest wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Do takiej oceny, jak wyżej wskazano, co do zasady jest zaś zdaniem Sądu zobowiązany organ pierwszej instancji. Powyższe rozważania doprowadziły Sąd do wniosku, że zasadna była ocena Kolegium w zaskarżonej decyzji, że w przedmiotowej sprawie zaistniała sytuacja określona w art. 138 § 2 k.p.a. Skargą kasacyjną J. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie art. 64d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. ([...]) została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż decyzja SKO we Włocławku powinna być decyzją reformatoryjną tj. uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 i 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., to jest uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia sprzeciwu. Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. (który to przepis stosownie do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. znajduje również swoje zastosowanie do sprzeciwu) jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2009 r. (sygn. akt II GSP 5/09) stwierdzono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Zawarte w art. 189 p.p.s.a. sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" oznacza, że przepis ten dotyczy przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do WSA istniała podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 p.p.s.a., skargi nie odrzucił. Innymi słowy, wniesiona do sądu skarga z przyczyn formalnych nie powinna być w ogóle merytorycznie rozpoznana. Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca sprzeciw jeżeli nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jego braków formalnych. Stosownie do treści art. 64b § 2 p.p.s.a. sprzeciw od decyzji powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Z art. 46 § 3 p.p.s.a. wynika, że brak pełnomocnictwa jest jednocześnie brakiem formalnym pisma strony, który może podlegać uzupełnieniu stosownie do art. 49 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania chyba, że ustawa stanowi inaczej. Nieuzupełnienie takiego braku, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 49 § 1 in fine p.p.s.a., stanowi podstawę odrzucenia sprzeciwu. Brak prawidłowego, a więc obejmującego umocowanie do występowania przed sądami administracyjnymi, pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie skardze/sprzeciwu dalszego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie, czy ww. środek zaskarżenia pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba jest uprawniona do skutecznego jej wniesienia. Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...] w imieniu skarżącej podpisał a także wniósł radca prawny M.K. Do sprzeciwu załączono jego odpisy i potwierdzenie uiszczenia wpisu od sprzeciwu. Nie dołączono natomiast pełnomocnictwa dla radcy prawnego M. K. do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed WSA oraz nie podano numeru PESEL strony wnoszącej sprzeciw. Nie budzi więc wątpliwości, że złożony w przedmiotowej sprawie sprzeciw posiadał braki wymagające uzupełnienia w zakresie m.in. prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej. Konieczne było zatem wezwanie profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia ww. braku formalnego sprzeciwu. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA z 29 sierpnia 2023 r., pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. wezwano radcę prawnego M. K. do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącej przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Pouczono pełnomocnika, że nieusunięcie braku formalnego skargi w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje odrzucenie sprzeciwu na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. (vide k. 8 akt sądowych). Powyższe wezwanie prawidłowo doręczono radcy prawnemu M.K. w dniu 18 września 2023 r. (k. 9 akt sądowych) a zatem termin na skutecznie uczynienie zadość temu wezwaniu upływał ww. pełnomocnikowi z dniem 25 września 2023 r. Odpowiedzi na wezwanie Sądu radca prawny M. K. udzielił pismem z 22 września 2023 r. (k. 10 akt sądowych), do którego załączył pełnomocnictwo procesowe, którym skarżąca udzieliła pełnomocnictwa M. Ś. do reprezentowania jej we wszystkich sprawach, w których ma ona interes prawny. Z pełnomocnictwa tego nie wynikało umocowanie do występowania w sprawie dla radcy prawnego M. K. Prawidłowe pełnomocnictwo zostało do Sądu pierwszej instancji nadesłane przez ww. pełnomocnika dopiero wraz z pismem z 20 października 2023 r. (data nadania 23 października 2023 r., k. 16) w wykonaniu kolejnego wystosowanego do niego przez Sąd pierwszej instancji wezwania z dnia 27 września 2023 r. w wykonaniu wydanego z nieznanych przyczyn kolejnego zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z dnia 26 września 2023 r. wzywającego ww. pełnomocnika – pod rygorem odrzucenia sprzeciwu – do nadesłania przedmiotowego pełnomocnictwa (k. 13 i 14). Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że radca prawny M.K., który podpisał i wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 6 lipca 2023 r. nr [...], nie nadesłał w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania z dnia 31 sierpnia 2023 r. pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że skarżąca upoważniła go do reprezentowania jej w postępowaniu przed WSA. Powyższe oznacza, że w zakreślonym w ww. wezwaniu terminie nie uzupełniono braku formalnego sprzeciwu. W takiej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien był sprzeciw odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić sprzeciw, stosownie do art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 1 sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi (pkt 2 sentencji) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronice cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie było natomiast podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie zapadło żadne z orzeczeń wskazanych w art. 209 p.p.s.a.