II OSK 1036/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 372/21 w sprawie ze skargi B. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 23 marca 2021 r. nr WOA.7722.43.2021.MKA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., II SA/Po 372/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargę B. sp. z o.o. sp. k. z/s w Poznaniu (Spółka) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) z 23 marca 2021 r. nr WOA.7722.43.2021.MKA, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (PINB) postanowieniem z 2 lutego 2021 r. nr PINB/OOA/70035/2045/2020, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020, poz. 1333, uPb) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256; K.p.a.), orzekł o wstrzymać inwestorowi, tj. B. Sp. z o.o. sp. k. z/s w Poznaniu, prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz poinformował o możliwości złożenia, na podstawie art. 48a ust. 1 uPb, wniosku o legalizację ww. obiektu budowlanego, jak również wysokości opłaty z tytułu legalizacji. 2.2. W wyroku przywołano motywy w/w rozstrzygnięcia PINB. Organ powiatowy wskazał, że na skutek interwencji mieszkańca P. podjęto czynności wyjaśniające legalność powstania wolno stojącego urządzenia reklamowego, posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w P., od strony ul. [...]. Organ ten ustalił, że właścicielami tej posesji są: E.N., Państwo J. i P. S. oraz P.K. Ustalono ponadto, że na nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W ramach czynności kontrolnych PINB ustalił, że na posesji przy ul. [...] w P. w odległości 0,92 m od ogrodzenia z sąsiednią posesją przy ul. [...] w P., przy ogrodzeniu (w odległości 0,74 m od niego), równolegle do chodnika, zlokalizowane jest wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o następującej konstrukcji: stalowa konstrukcja, ustawiona na powierzchni gruntu, obciążona balastem (krawężnikami drogowymi), wymiary podstawy tej konstrukcji (ramy) wynoszą 2,05 m x 3 m, stalowa tablica reklamowa o wymiarach 3,10 m x 6,15 m z instalacją elektryczną (podświetlanie treści reklamowej od wnętrza tablicy), tablica reklamowa zamocowana jest na wysokości 1,06 m ponad gruntem. Uczestnicząca w kontroli E.J. – pełnomocnik E.N. oświadczyła, że inwestorem wybudowanego w 2015 r. nośnika reklamowego jest Spółka, inwestor korzysta z nieruchomości w celach reklamowych na podstawie umowy z p. N. Prezydent Miasta Poznania wskazał, że nie posiada żadnej dokumentacji związanej z przedmiotowym nośnikiem reklamowym, Spółka na piśmie potwierdziła, że jest inwestorem, który uznaje za obiekt nietrwale związany z gruntem, przestawny, który z tej przyczyny może zostać wzniesiony bez pozwolenia na budowę, jak i zgłoszenia. 2.3. Dalej w wyroku przywołano, że PINB stwierdził, że nośnik reklamowy jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 uPb, a jego wzniesienie nastąpiło w wyniku budowy, a więc wykonania obiektu budowlanego w określony miejscu (art. 3 pkt 6 uPb). Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowy nośnik reklamowy jest obiektem wolno stojącym. Konstrukcja urządzenia (konstrukcja przestrzenna, stanowiąca budowlaną i techniczno-użytkową całość) nie pozostawiać ma również wątpliwości, iż urządzenie to jest w sposób trwały związane z gruntem, jest obiektem o dość znacznych gabarytach i wysokości. Obiekt składa się również z elementów typowo budowlanych (stalowa konstrukcja obciążona balastem, mocująca tablicę reklamową). Przedmiotowe urządzenie reklamowe posiada konstrukcję na tyle trwałą, że opiera się degradującym czynnikom zewnętrznym, o czym świadczy rodzaj użytych materiałów budowlanych i zastosowanych połączeń, a także dość długi okres istnienia urządzenia. Zdaniem organu powiatowego budowy przedmiotowego urządzenia reklamowego nie można potraktować jako instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c uPb. PINB stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 uPb i wobec niestosowania art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c tej ustawy wykonywanie robót budowlanych, polegających na budowie wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na nieruchomości, wymagało uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt ten stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb. 3.1. Wyrokując w sprawie II SA/Po 372/21 kolejno wskazano, że Spółka zażaliła się na w/w postanowienie PINB, wnosząc o umorzenie postępowania, wskazując że nie zgadza się z zaprezentowaną w postanowieniu argumentacją. 3.2. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że WWINB powołanym na wstępie postanowieniem z 23 marca 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wojewódzki stwierdził, że budowy przedmiotowej reklamy nie można potraktować jako tablicy czy instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c uPb. Zdaniem WWINB nie można podzielić poglądu Spółki, że przedmiot postępowania administracyjnego nie jest trwale związany z gruntem, z uwagi na gabaryty nośnika reklamowego oraz jego trwałe powiązanie z gruntem w postaci obciążania balastem w postaci krawężników drogowych, które przeciwstawiają się siłom natury, przed przemieszczeniem w/w obiektu w inne miejsce. W ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy art. 48 uPb. 4.1. Dalej w wyroku II SA/Po 372/21 przywołano, że w skardze na postanowienie organu II instancji Spółka podała, że "decyzja" WWINB jest jednostronna, krzywdząca, powiela argumentację organu I instancji. Spółka ponownie stwierdziła, że objęte postępowaniem urządzenie nie jest trwale związane z gruntem, jest przykładem przestawnej konstrukcji reklamowej, nie posiada "wylewnych" fundamentów. Interpretacja przepisów przez WWINB sprowadza się do tego, że każde samodzielne i stabilne urządzenie, które jest dociążone stanowi obiekt trwale z gruntem związany. 4.2. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, wskazując że podtrzymuje stanowisko zawarte w postanowieniu objętym skargą. 5.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił. 5.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji podzielił ustalenia organów obu instancji, że Spółka wykonała roboty budowlane, w wyniku których powstał obiekt budowlany – urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem. Gabaryty przedmiotowego urządzenia reklamowego, metalowa konstrukcja, sposób połączenia z gruntem (obciążenie betonowym balastem), który je stabilizuje, potwierdza wniosek organów, że powstanie nośnika reklamowego nastąpiło w wyniku budowy. Zdaniem sądu wojewódzkiego, Spółka zobowiązana była przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi, sposób posadowienia urządzenia reklamowego na gruncie wskazuje, że powiązany został ów obiekt z gruntem w sposób trwały – zgodnie z ww. przyjętym powszechnie poglądem judykatury. Dlatego też organy obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie przepisy art. 48 uPb. W ocenie tegoż sądu prawidłowo zatem organy obu instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz umożliwić inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. 6.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. Sp. z o.o. sp. k. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 6.2. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2022, poz. 329, Ppsa) zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1/ art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c (przed zmianą przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6) uPb poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenie) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenie struktury obiektu podstawowego, a także poprzez uznanie, że instalowanie nie dotyczy wykonania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich robót budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem, podczas gdy prawidłowa wykładnia art 29 ust. 2 pkt 6) uPb prowadzi do wniosku, że przepis ten nie określa ani miejsca instalowania urządzeń reklamowych, ani sposobu instalowania ich na gruncie, tj. w sposób trwale lub nietrwale związany z gruntem, natomiast "instalowanie", o którym w nim mowa, może dotyczyć zarówno robót budowlanych polegających na połączeniu różnych elementów w jedną całość, zamontowaniu na jakimś obiekcie budowlanym, czy też posadowieniu na gruncie co w konsekwencji doprowadziło do nieuznania urządzenia reklamowego jako powstałego w wyniku instalacji, a tym samym do niezastosowania art 29 ust. 3 pkt 3) lit c (dawniej: art. 29 ust 2 pkt 6) uPb; 2/ art. 3 pkt 3) w zw. z art. 28 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w okolicznościach niniejszej sprawy przedmiotowe urządzenie reklamowe jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3) uPb, albowiem jest ono trwale związane z gruntem, w związku z czym jego usytuowanie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy posadowione na gruncie przez skarżącą urządzenie reklamowe nie jest trwale z gruntem związane; 3/ art. 48 ust. 1 uPb poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego bezpodstawne zastosowanie poprzez uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymagane było uzyskanie przez skarżąca pozwolenia na budowę, mimo braku ku temu jakichkolwiek podstaw oraz poprzez stwierdzenie, że organ zasadnie wydał postanowienie o wstrzymaniu budowy, mimo braku po stronie skarżącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. 6.3. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, skarżąca kasacyjnie zarzuca także naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa: a/ poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na etapie postępowania przed WSA, tj. uznanie przez sąd, że urządzenie reklamowe posadowione na gruncie przez skarżącą powstało w wyniku budowy, oraz, że powiązane zostało z gruntem w sposób trwały, podczas gdy urządzenie reklamowe posadowione na gruncie przez skarżącą jest "modelowym przykładem przestawnej konstrukcji reklamowej", nie jest wkopane w ziemię, nie posiada wylewanych fundamentów, a obciążenie które utrzymuje tabliczkę w pionie jest wykonane z krawężników, które może przenieść osoba bez specjalistycznych maszyn czy sprzętu, a w związku z tym należało przyjąć, że nie jest ono trwale związane z gruntem, tylko jest tymczasową instalacją reklamową, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania przez sąd pierwszej instancji, że organy administracyjne zasadnie stwierdziły, że w celu posadowienia urządzenia reklamowego skarżąca musiała wystąpić o pozwolenie na budowę, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi; b/ poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na etapie postępowania przed WSA, tj. przyjęcie przez sąd, że nie było podstaw do zakwalifikowania urządzenia reklamowego skarżącej jako "tymczasowej instalacji reklamowej" czy "lekkiej konstrukcji", oraz przyjęcie, że "instalowanie" nie dotyczy wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz wykonania takich obiektów budowlanych, które są związane z już istniejącym obiektem, podczas gdy urządzenie reklamowe posadowione przez skarżącą powstało w wyniku instalacji i w każdej chwili może być przeniesione w inne miejsce niż to w którym się znajduje; c/ poprzez ustalenie, że posadowione przez skarżącą na gruncie urządzenie reklamowe jest budowlą z powołaniem się na orzecznictwo w tym zakresie, podczas gdy wskazane zarówno w postanowieniach organów administracyjnych jak i w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu orzecznictwo dotyczyło innych stanów faktycznych, a przy tym urządzeń reklamowych o znacznie większych gabarytach; 2/ art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi w całości w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami oraz, że doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. 6.4. Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i uwzględnienie skargi; uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia I instancji i umorzenie postępowania; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. 6.5. Zdaniem skarżącej kasacyjnie połączenie ze sobą gotowych elementów prefabrykowanych (montaż) jest rodzajem robót budowlanych objętych zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c uPb. Przedmiotowe urządzenie reklamowe można w każdej chwili przestawić bez zaangażowania w to sprzętu i innych maszyn. Nie jest ono również w żadnej mierze wkopane w grunt tylko bezpośrednio na nim zainstalowane, co sprawia że łatwo jest je przemieścić z miejsca na miejsce. Swoje stanowisko Spółka wspierała przywołanymi licznie orzeczeniami sądów administracyjnych. 6.6. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w środku odwoławczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 7.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 7.3. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałaby się usprawiedliwiony, gdyby okazały się skuteczne inne podstawy skargi kasacyjnej. 7.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. Argumentacja tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej wskazuje, że Spółka w istocie zwalcza wywody sądu a quo, gdy idzie o zastosowanie i wykładnię przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. 7.5. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3) lit. c oraz art. 3 pkt 3) w zw. z art. 28 ust. 2 uPb, jak również art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb. Cała argumentacja Spółki sprowadza się do zanegowania ustalenia odnośnie kwalifikacji przez organy nadzoru budowlanego wykonanych robót budowlanych, następnie zaakceptowanej przez sąd pierwszej instancji. Spółka przekonuje, że roboty polegające na wykonaniu urządzenia reklamowego, były instalowaniem tegoż urządzenia, które nie tyle zostało wybudowane, co zainstalowane. Nadto, urządzenie to – w ocenie Spółki – nie jest trwale związane z gruntem, a przez to nie było potrzebne na jego wzniesienie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie, prawidłowo sąd pierwszej instancji dokonał wykładni przepisów prawa materialnego (uPb) oraz ich zastosował. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena charakteru wzniesionego obiektu i sposobu jego powiązania z gruntem. Spółka naprowadza, że jest to lekkie, przesuwne urządzenie, które można w każdej chwili zdemontować bez angażowania w to sprzętu i innych maszyn, przenieść czy przesunąć, nie jest ono wkopane, nie posiada wylewanych fundamentów. W tym aspekcie i przywołując szereg judykatów mających wspierać argumentację prezentowaną w skardze kasacyjnej, Spółka wywodzi, że w istocie dokonała zainstalowania urządzenia reklamowego, co nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd Naczelny nie podziela w całości tych wywodów. Sama Spółka nie jest przy tym także jednoznaczna w kwalifikacji przedmiotu postępowania, skoro w jednym miejscu skargi kasacyjnej nazywa go "tymczasowym obiektem budowlanym" (s. 13 skargi kasacyjnej), choć argumentacji w tym kierunku nie pogłębiono, nie dostrzegając, że taka kwalifikacja ma swoją definicję na gruncie uPb (art. 3 pkt 5). 7.6. Zdaniem Sądu zgodzić trzeba się z tą oceną sądu pierwszej instancji, że wzniesiony został obiekt wolno stojący trwale związany z gruntem, a to poprzez zastosowanie fundamentu, sprowadzającego się do wykorzystania jako obciążenia konstrukcji metalowej tablicy reklamowej, betonowych krawężników drogowych. Za wysoce subiektywne przyjdzie uznać te wywody, że demontaż takich krawężników nie wymaga zastosowania sprzętu budowlanego czy innych maszyn, doświadczenie życiowe wskazuje, że krawężnik drogowy betonowy ma taką masę, która wymaga użycia jednak urządzeń specjalistycznych czy współdziałania większej ilości osób do jego podniesienia czy przemieszczenia. Nie jest także kwestionowane, że owe krawężniki stanowią wyroby budowlane. Słusznie sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że prawidłową była kwalifikacja organów nadzoru budowlanego, iż miały one w przedmiotowej sprawie do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3) uPb, przy czym w ocenie Sądu Naczelnego nie jest to "urządzenie reklamowe", a "tablica reklamowa". Nie ma to jednak większego znaczenia, skoro w tym samym pojęciu normatywnym obiektu budowlanego mieszczą się oba te przedmioty. Niewątpliwie przedmiot postępowania, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, dla celów wykorzystania go na cele prezentacji treści reklamowych na tablicy reklamowej. Niewątpliwie budowlę wzniesiono z użyciem wyrobów budowlanych, bez znaczenia jest tutaj zastosowanie w części konstrukcji stalowej. Wypadnie wskazać per analogiam, że Prawo budowlane normuje kwestie tzw. paczkomatów wzniesionych wszak, jak powszechnie wiadomo, z wykorzystaniem konstrukcji stalowych (por. obszerne motywy wyroku NSA z 5 maja 2022 r., II OSK 1376/19, ONSAiwsa 2022/6/90). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dana tablica lub reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, ani technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia takiego "nośnika reklamowego" w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Urządzenia i tablice reklamowe dla realizacji swych funkcji, przy uwzględnieniu ich gabarytów i konstrukcji, muszą być trwale związane z gruntem, gdyż inaczej ich konstrukcja nie pozwalałaby na korzystanie z nich. Wykonanie przedmiotowego "nośnika reklamowego" wymagało więc uzyskania uprzednio pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 uPb (por. np. wyroki NSA z: 2 sierpnia 2022 r., II OSK 2483/19; 20 sierpnia 2020 r., II OSK 1630/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie, por. W. Piątek, w: Prawo budowlane. Komentarz, redakcja naukowa Andrzej Gliniecki, Warszawa 2016, s. 54). Oprócz takich tablic reklamowych, które dla uzyskania efektywnej powierzchni reklamowej, wymagają stabilności swej konstrukcji z racji wzniesienia ich na odpowiednią wysokość nad poziomem gruntu, w praktyce mogą i są stosowane tablice reklamowe, które nie wymagają takiego trwałego związania z gruntem, np. tzw. "potykacze" na chodnikach. Niewątpliwie Spółka, zainteresowana uzyskaniem dużej powierzchni reklamowej tablicy, chcąc uzyskać jej stabilność i opieranie się czynnikom zewnętrznym (sile wiatru), zmuszona została do zastosowania relatywnie adekwatnego obciążenia konstrukcji metalowej tablicy przy wykorzystaniu szeregu krawężników drogowych. Uzyskała zatem owa konstrukcja stabilność, ale i jednocześnie "trwałe połączenie z gruntem". Zdaniem Sądu nie można, czego nie czyni wszak ustawodawca, utożsamiać pojęcia "trwałego związania z gruntem" od wykonania wylewanych fundamentów czy też wkopywania tablicy reklamowej w ziemię. Reglamentacja w przepisach uPb takiego obiektu budowlanego, z racji lokalizowania tego typu tablic reklamowych – jak w przedmiotowej sprawie – w miejscach sąsiadujących z miejscami publicznymi, jest podyktowana względami zapewnienia bezpieczeństwa. 7.7. Nie jest – w konsekwencji powyższych uwag – trafny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) uPb. Spółka eksponuje, że w świetle cyt. przepisu nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę dla robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych". Nie można zgodzić się, że przedsięwzięta przez Spółkę inwestycja była "instalowaniem" urządzenia reklamowego/tablicy reklamowej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2024 r., II OSK 2175/23 (CBOSA.nsa.gov.pl), w odniesieniu do wykładni użytego w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) uPb, pojęcia "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w judykaturze odwoływano się do językowego rozumienia słowa. Wskazywano, że instalowanie wedle definicji językowej polega na montowaniu gdzieś urządzeń technicznych, przy czym montaż zgodnie ze znaczeniem językowym to zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych lub składanie urządzeń z gotowych części (zob.: wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1990/21, orzeczenia.nsa.gov.pl i przywołane tam orzecznictwo). W wyroku tym trafnie wskazuje się, że posłużenie się przez ustawodawcę terminem "instalowanie" wyraża pewien zamysł ustawodawcy, który odnosi do specyficznego rodzaju robót, odróżniającego je od pozostałych robót budowlanych objętych choćby zwolnieniami z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (budowa, przebudowa, remont). Odniesienie pojęcia instalowanie do definicji robót budowlanych zawartej w art. 3 pkt 7) uPb ("budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego") upoważnia z jednej strony do poczynienia pewnych porównań z "montażem", a zarazem przeciwstawienia "instalowania" innym rodzajom robót budowlanych. Wykluczając z góry, że instalowanie jest przebudową, remontem lub rozbiórką, można przyjąć, że "instalowanie (...) tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) uPb dotyczy zatem takich robót budowlanych, które nie spełniają warunku definicji budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6) uPb, czyli wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2023 r., II OSK 2773/20; 12 stycznia 2023 r., II OSK 2652/22; orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając zatem stanowisko wyrażone w przywołanym tu judykacie uznać wypadnie argumentację Spółki odnośnie naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) uPb za nieuzasadnioną. 7.8. Z wszystkich powyższych względów i uwag, za nietrafny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, skoro Spółka wykonała bez pozwolenia na budowę roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, trafnie sąd pierwszej instancji zaakceptował zaskarżone postanowienie wydane w procedurze zmierzającej do umożliwienia legalizacji wzniesionego obiektu budowlanego. Tym samym chybione jest także zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. 7.8. Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 28 czerwca 2006 r., II OSK 931/05, abstrahując od tego, że wydano go w nieco innym stanie prawnym. Sąd w tym składzie nie podziela tam wyrażonego poglądu, że okoliczność, iż tablica reklamowa ma być zawieszona na "stopie betonowej" określanej też jako "stopa fundamentowa", która nie jest przewidziana nawet do zagłębienia w ziemi lecz tylko do ustawienia na ziemi, nie powoduje, że stopę tę należy traktować jako fundament, na którego wykonanie /a w istocie ustawienie/ jest wymagane pozwolenie na budowę. O tym, że w aktualnym orzecznictwie stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku nie jest podzielane, świadczą judykaty przywołane powyżej. Nadto, i w aspekcie ewolucji stanowiska jurydycznego warto zauważyć, że przywołany na wsparcie argumentacji Spółki wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2009 r. VII SA/Wa 1573/09, był poddany kontroli instancyjnej i uchylony wyrokiem NSA z 8 marca 2011 r., II OSK 436/10 (wyroki: CBOSA.nsa.gov.pl). 8. Z wyłożonych powyżej względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej, jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw.