II OSK 1035/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ł. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 868/24 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 września 2024 r., nr WIN-II.7840.4.85.2024.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 30 stycznia 2025 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 868/24, oddalił skargę Ł. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2024 r., nr WIN-II.7840.4.85.2024.BP, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 11 czerwca 2024 r., nr UA.6740.129.2021, którą organ, na podstawie art. 105 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r., nr II-378/2006, uchylającą z urzędu decyzję Prezydenta Olsztyna z 29 czerwca 2001 r., nr II-533/2001, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z przychodnią lekarską na działce nr [...], obręb [...], przy ul. (...) w O.. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę zaakceptował stanowisko organów administracji, które stwierdziły, że postępowanie należało umorzyć ze względu na przyczynę natury przedmiotowej, albowiem decyzją z 14 listopada 2022 r., nr UA.6740.359.2022, Prezydent Olsztyna, na podstawie art. 104 i art. 154 k.p.a., w oparciu o ostateczną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna z 14 czerwca 2022 r., nr PINB.5151.17.2022, stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Olsztyna z 25 listopada 2005 r., nr PINB.7353-59/05, oraz na wniosek M. W. z 22 września 2022 r., uchylił decyzję z 9 maja 2006 r., nr II-378/2006. Sąd Wojewódzki zgodził się z organami, że wobec wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która miałaby podlegać weryfikacji, prowadzenie postępowania w sprawie wznowienia nie jest dopuszczalne. W skardze kasacyjnej Ł. W., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie: - art. 3 § 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że po uchyleniu decyzji Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r. o uchyleniu wcześniejszej decyzji z 29 czerwca 2001 r., co z kolei nastąpiło decyzją Prezydenta Olsztyna z 14 listopada 2022 r., brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia, które mogłoby być kwestionowane i jak można wywnioskować z całości uzasadnienia zaskarżonego wyroku - wygasł interes strony w uzyskaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, podczas gdy uchylenie decyzji uchylającej z 9 maja 2006 r. miało miejsce już po zainicjowaniu postępowania wznowieniowego, nadto rozstrzygnięcie Prezydenta Olsztyna z 14 listopada 2022 r. pozostaje wadliwe - niepełne, albowiem wbrew uznaniu organu i Sądu pierwszej instancji, stosownie do treści art. 37 Prawa budowlanego decyzja z 29 czerwca 2001 r. o pozwoleniu na budowę wygasła, czego ostatnia decyzja Prezydenta Olsztyna o uchyleniu decyzji z 9 maja 2006 r. w żaden sposób nie ujmuje, a zatem w dalszym ciągu istnieje konsekwencja prawna decyzji z 9 maja 2006 r., której strona nie może wzruszyć bez wznowienia postępowania; - art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez Prezydenta Olsztyna decyzji z 14 listopada 2022 r. o uchyleniu decyzji z 9 maja 2006 r. było dopuszczalne w toku prowadzenia uprzedniego postępowania dotyczącego wskazanej wyżej decyzji przed Sądami Administracyjnymi - Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie pod sygn. akt II SA/Ol 930/21, Naczelnym Sądem Administracyjnym pod sygn. akt II OSK 1821/22, podczas gdy do wydania tej decyzji dojść nie mogło, a więc i nie można było przyjąć, że w niniejszej sprawie nie istnieje ostateczna decyzja, co do której domagano się wznowienia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego skarżącego wykonywanego z urzędu według norm przepisanych, albowiem nie zostały one uiszczone ani w części ani w całości. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania oraz istnienie przesłanek odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W niniejszej sprawie brane pod uwagę z urzędu przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a. nie zachodziły, podobnie jak podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku dokonywanej w granicach skargi kasacyjnej został wyznaczony sformułowanym w niej wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zarzutami w ramach podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a., w tym wypadku, zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny jest przy tym zarzutami skargi kasacyjnej związany, co oznacza, że jest on władny badać naruszenie tylko tych przepisów, które zostały wskazane przez stronę skarżącą, bez możliwości rozszerzania granic skargi kasacyjnej poprzez uzupełnianie lub korygowanie zarzutów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie. Rozpoznając sprawę w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Szczegółowe odniesienie się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej wymaga kilku uwag wstępnych. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądownictwo administracyjne sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na określone w przepisach akty lub czynności organów administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest zatem zawsze skonkretyzowany, kwestionowany przez skarżącego akt albo czynność, które zostały wydane albo podjęte w określonej sprawie. Sąd realizując zatem swoje funkcje kontrolne, nie będąc związanym granicami wyznaczonymi przez skarżącego skargą (art. 134 § 1 p.p.s.a.), jako punkt odniesienia ma zawsze skonkretyzowany przedmiot zaskarżenia, którego treść wyznacza granice sprawy, do których przekroczenia sąd nie jest uprawniony. Dotyczy to w szczególności oceny legalności innych niż przedmiot zaskarżenia aktów lub czynności, która może być dokonana jedynie w granicach danej sprawy i to tylko o tyle, o ile jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a). Warunkiem, od którego zależy skorzystanie przez sąd z tej kompetencji i uruchomienie trybu dającego możliwość dokonania oceny innych aktów lub czynności podjętych uprzednio jest to, aby zaskarżony skargą konkretny akt lub czynności okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. W realiach sprawy, której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 września 2024 r., nr WIN-II.7840.4.85.2024.BP, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Olsztyna z 11 czerwca 2024 r., nr UA.6740.129.2021, którą organ, na podstawie art. 105 § 1 i 2 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r., Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się naruszenia prawa powodującego konieczność eliminacji jej z obrotu prawnego, co wyklucza generalnie możliwość kontroli legalności innych aktów i czynności podjętych wcześniej. Nie mógł zatem być już z tego powodu skuteczny zarzut skargi kasacyjnej, w której skarżący kasacyjnie odwołuje się do wadliwości decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 listopada 2022 r., którą organ uchylił własną decyzję z 9 maja 2006 r. w postępowaniu w sprawie uchylenia decyzji prowadzonym na podstawie art. 154 k.p.a. Konsekwencje prawne decyzji Prezydenta Olsztyna z 14 listopada 2022 r., wyrażające się w usunięciu tym aktem z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Olsztyna z 9 maja 2006 r. i tym samym nieistnienie już w obrocie tej ostatniej decyzji w chwili zwrotu akt sprawy organowi w celu ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącego kasacyjnie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1821/22, uchylającego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego, nie mogły i nie zostały w niniejszym postępowaniu zakwestionowane, a tym bardziej przez organy administracyjne i sąd administracyjny zignorowane. Nie ma znaczenia przy tym okoliczność, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przed rozstrzygnięciem sprawy w przedmiocie uchylenia decyzji z 9 maja 2006 r. decyzją z 14 listopada 2022 r. Samo podanie nie wszczyna bowiem automatycznie postępowania, w którym bada się merytorycznie istnienie przesłanek wznowieniowych, ale jedynie uruchamia pierwszą fazę postępowania, której przedmiotem jest badanie kwestii formalnym, takich jak dochowanie terminu oraz, czy nie zachodzą podmiotowe lub przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia. Postępowanie o wznowienie nie wyszło zatem nigdy poza tą pierwszą fazę wstępną obejmującą kwestie formalne, nawet przy przesądzeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że kwestia dochowania terminu dla złożenia podania o wznowienie, również badana w tej pierwszej fazie wstępnej, nie została pierwotnie przez organy i sąd administracyjny trafnie oceniona. Podsumowując, orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w żaden sposób w realiach sprawy nie zwalniało organów przy ponownej ocenie sprawy od konieczności rozważania istnienia wszystkich kwestii formalnych, których spełnienie warunkuje przystąpienie do fazy merytorycznej, w której bada się istnienie podstaw wznowieniowych i rozstrzyga się co do istoty sprawy. Zakończenie fazy wstępnej wymagało również uwzględnienia przez organ rozpatrujący podanie o wznowienie skutków prawnych ostatecznej decyzji z 14 listopada 2022 r., którą uchylono decyzję ostateczną kończącą postępowanie, którego wniosek o wznowienie dotyczył. Wynika to z istoty postępowania wznowieniowego, które dotyczy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym kontroli prawidłowości merytorycznej wydanej decyzji ostatecznej. Instytucja wznowienia postępowania jest trybem wyjątkowym, którego celem jest pogodzenie poprzez dopuszczenie do weryfikacji decyzji w ponownym merytorycznym postępowaniu przeciwstawnych wartości wynikających z zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.) oraz innych zasad ogólnych dotyczących postępowania administracyjnego, które zostały naruszone w wyniku wystąpienia kwalifikowanych wadliwości proceduralnych, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. Ten podstawowy sens instytucji wznowienia, który zasadza się na istnieniu w określonych okolicznościach konfliktu wartości z zasadą trwałości decyzji ostatecznych prowadzi do wniosku, że brak substratu takiego konfliktu wyklucza jej stosowanie. Innymi słowy bez kontekstu konieczności ochrony zasady trwałości decyzji ostatecznych nie ma podstaw do sięgania do instytucji wznowienia postępowania. Oznacza to, że nie można orzekać merytorycznie o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej, albowiem w oczywisty sposób zasada trwałości decyzji ostatecznych nie chroni takich aktów. W realiach sprawy trafnie zatem Sąd pierwszej instancji, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, zaakceptował stanowisko organu, że przejście do merytorycznej fazy postępowania wznowieniowego było niemożliwe z uwagi na wyeliminowanie decyzji z 9 maja 2006 r., istniejącą w obrocie prawnym decyzją z 14 listopada 2022 r. Z kolei z uwagi na granice skargi kasacyjnej, kwestia trafności samej formy prawnej zaskarżonej decyzji jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w tych okolicznościach pozostaje poza zakresem oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie mógł być usprawiedliwioną podstawą kasacyjną zarzut uchybienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wyraża jedną z przesłanek wznowieniowych, która, jak wskazano wyżej, jest badana w fazie merytorycznej postępowania o wznowienie. Jak już podkreślono, trafne stwierdzenie braku możliwości przejścia do tej merytorycznej fazy postępowania wznowieniowego oznacza, że przepis ten nie mógł i nie był stosowany, albowiem zgodnie z logiką postępowania następuje to po pozytywnym przesądzeniu kwestii formalnych w fazie wstępnej. Skoro faza wstępna wykluczyła merytoryczne orzekanie w przedmiocie wznowienia, zarzut uchybienia temu przepisowi nie mógł być skuteczny. Na zakończenie należy również wskazać, że nie mógł stanowić usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej przywołany w niej art. 37 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że przepis art. 37 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) będący przepisem prawa materialnego składa się z trzech jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie wskazuje wyraźnie, do której jednostki odnosi się jej autor. Treść uzasadnienia środka zaskarżenia, w którym poruszono kwestię skutków przerwania budowy na okres przenoszący 3 lata, pozwoliła jednak na dookreślenie zakresu zarzutu do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Przedmiotem regulacji tego przepisu prawa materialnego jest określenie terminu, którego upływ w określonej sytuacji powoduje utratę uprawnień zawartych w pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2025 r., II OSK 2263/24, w doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że kwestia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w tym przepisie, jest rozpatrywana w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez właściwe organy, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Innymi słowy niezbędne do wyjaśnienia kwestii zaistnienia przesłanek wygaśnięcia decyzji jest instrumentarium postępowania wyjaśniającego w ramach odrębnego postępowania kończącego się wydaniem decyzji deklaratoryjnej. Kwestia ta nie mogła być i nie była przedmiotem badania w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją ani kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed Sądem pierwszej instancji. Innymi słowy art. 37 ust .1 Prawa budowlanego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania i nie może być uznany za przepis relewantny dla rozstrzygnięcia, co oznacza, że odwołanie się do tej regulacji nie mogło być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika z urzędu skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, to w niniejszym wyroku nie zawarto postanowienia dotyczącego tej kwestii, albowiem orzeka o tym na podstawie art. 250 p.p.s.a., po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 p.p.s.a.).