II OSK 1032/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 130/24 o odrzuceniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 130/24, odrzucił skargę M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz orzekł o zwrocie na rzecz skarżącej spółki kwoty 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji powołał się na treść art. 3 § 1, 2 i 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", wskazując, że powyższe przepisy wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych. Następnie wskazano, że przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiło zawiadomienie z dnia 24 października 2023 r. (sprostowane pismem z dnia 8 stycznia 2024 r.) Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydane na podstawie art. 10 § 1 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: "K.p.a.", w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2023 r., poz. 951), dalej: "ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", w którym zawiadomiono strony postępowania, w tym skarżącą spółkę, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego [...], położonego w W. przy ul. [...], działka ewidencyjna o nr [...], obręb [...], dzielnica [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiot wniesionej w niniejszej spawie skargi nie należy do katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Podkreślono, iż wbrew przekonaniu skarżącej spółki nie stanowi on czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest czynnością procesową, stanowiącą naturalną konsekwencję wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jedynym celem tej czynności jest poinformowanie strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w celu umożliwienia podjęcia przez nią aktywności skierowanej na obronę jej praw. Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargę. Skarżąca spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz z art. 61 § 1 K.p.a. (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) poprzez odrzucenie skargi w wyniku uznania, że czynność Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, dalej: "MWKZ", nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność MWKZ rozpoczyna dopiero proces administracyjny i dlatego czynność tę należy traktować jako czynność niepodjętą w ramach toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a., którą można zaskarżyć do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; 2. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz z art. 61 § 1 K.p.a., w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że czynność MWKZ nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność MWKZ powodująca wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego ma ścisły związek z ustaleniem obowiązku wynikającego wprost z przepisu prawa, tj. art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a więc wywołuje dla skarżącej kasacyjnie skutki prawne i w sposób prawnie wiążący wpływa na jej sytuację prawną i jest jednocześnie czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a – niepodjętą w ramach toczącego się postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a., gdyż czynność ta dopiero inicjuje postępowanie administracyjne; 3. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. oraz art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że na czynność MWKZ nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, podczas gdy czynność MWKZ, a więc czynność wszczęcia postępowania w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków urzeczywistnia obowiązek wynikający z mocy przepisów prawa, tj. art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powodujący ograniczenie prawa własności, dlatego skarżąca kasacyjnie powinna mieć zapewnione uprawnienie do zwalczania tak daleko idących skutków wpływających na jej sytuację prawną poprzez domaganie się ochrony swoich praw przed sądem administracyjnym. Mając na uwadze wskazane zarzuty skarżąca spółka wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw. Zasadnicze znaczenie ma charakter prawny zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Zarzuty kasacji oparte są na tezie, według której, zawiadomienie to stanowi czynność materialno-techniczną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Od razu zatem należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Podobnie, w myśl art. 9 ust. 2 tej ustawy, w trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Oznacza to, że postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru stanowi postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego podlegają zaskarżeniu jeżeli stanowią one akty z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. W przepisach art. 10a ust. 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano możliwości zaskarżenia czynności wszczynającej postępowanie w sprawie wpisu zabytku do rejestru. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 61 § 4 K.p.a. jest aktem podejmowanym w ramach postępowania administracyjnego. Niezależnie zatem od tego, czy spełnione są pozostałe przesłanki uznania zawiadomienia za inny, niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. akt lub czynność materialno-techniczną, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zawiadomienie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. z uwagi na wyłączenie możliwości zaskarżenia zawarte w zastrzeżeniu stanowiącym część hipotezy analizowanej normy procesowej. Warto odnotować, że w odniesieniu do aktów tego rodzaju zaskarżeniu podlega tylko bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.). Jest niewątpliwe, że wszczęcie postępowania niesie za sobą określone w ustawach skutki prawne względem przedmiotu postępowania, w tym przede wszystkim stan zawisłości sprawy, ale może także powodować ograniczenia. Zgodnie z art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Natomiast w myśl art. 10a ust. 2 zakaz, o którym mowa w ust. 1, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Obowiązywanie zakazu określonego w art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wymaga wydania osobnego aktu o objęciu tymczasową ochroną zabytku i w tym sensie obowiązuje on z mocy prawa. Natomiast oczywistym jest, że obowiązywanie zakazu prowadzenia prac i działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku "uaktywnia się" wraz z faktycznym wszczęciem postępowania administracyjnego. W przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, datą wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). Wygaśnięcie ochrony tymczasowej z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami następuje z dniem, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna. Okres objęcia danego zabytku zakazem określonym w omawianym przepisie jest więc uzależniony od czasu trwania postępowania w przedmiocie wpisania do rejestru zabytków. Ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania skutku wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków określonego w art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Kwestionowanie treści i zasadności omawianego przepisu nie może odnieść skutku w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inna sytuacja zachodzi w przypadku stosowania przez organ administracji art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 46 ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru albo na Listę Skarbów Dziedzictwa, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Przepis ten odnosi się do zabytków, względem których nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, a istnieje wysoka obawa, że zabytek może ulec istotnemu przekształceniu lub zniszczeniu. Ograniczenie to można jednak zastosować w sytuacjach wyjątkowych, o czym świadczy krótki termin dla organu do wszczęcia postępowania (art. 46 ust. 3). Gdyby więc ustawodawca uznawał za zasadne umożliwienie stronie wniesienia odwołania od czynności o objęciu tymczasową ochroną zabytku, określoną w art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, to nałożyłby na organ obowiązek wydania osobnej decyzji w tej sprawie. W związku z powyższym, strona postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków, chcąc skrócić okres objęcia swojej nieruchomości ochroną tymczasową z art. 10a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma prawo skorzystać w postępowaniu jedynie ze środków procesowych zmierzających do usunięcia stanu bezczynności lub przewlekłości postępowania, które określają art. 36 i art. 37 K.p.a. i art. 53 § 2b P.p.s.a. (Ewa Skorczyńska, "Skutki wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków dla procesu inwestycyjnego (w świetle wykładni art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", Przegląd Prawa Publicznego 2019/2, s. 56) – patrz: postanowienie NSA z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2054/19). Powyższe stanowisko oznacza, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w kasacji numerem 1 (naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Tak samo, bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania oznaczony w kasacji numerem 2 (naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę tymczasowy charakter ograniczenia, a także dysponowanie przez stronę środkami zwalczania ewentualnej bezczynności lub przewlekłości postępowania, nie ma podstaw do przyjęcia, że brak możliwości kwestionowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wpisanie zabytku do rejestru stanowi naruszenie konstytucyjnych praw i wolności właściciela zabytku. Nie odpowiada również rzeczywistej sytuacji procesowej strony teza o pozbawieniu jej prawa do sądu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 § 2 oraz art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.