II OSK 1031/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Emilia Olszewska-Gągała po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kosakowo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 788/22 w sprawie ze skargi M. M. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 2 czerwca 2022 r. nr LXXI/532/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Kazimierz i część obrębu Dębogórze gmina Kosakowo 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Kosakowo na rzecz skarżących M. M. i M. S. solidarnie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 788/22 w wyniku rozpoznania skargi M. M. S. i M. S. na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 2 czerwca 2022 r. nr LXXI/532/2022 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego obrębu Kazimierz i części obrębu Dębogórze gmina Kosakowo (dalej: m.p.z.p.), stwierdził nieważność § 56 ust. 2 w części dotyczącej działki skarżących nr [...] położonej w miejscowości [...]. Skarżący zaskarżanej uchwale zarzucili naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz 503 ze zm.) dalej: u.p.z.p., przez nieuwzględnienie ustaleń studium w zakresie braku dyspozycji pozwalających na wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej dla terenów 56-R; 2) art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego przez gminę, czego skutkiem jest ograniczenie prawa własności skarżących. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że są właścicielami działki nr [...], która położona jest na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 56-R, przeznaczonym na teren rolniczy z zakazem zabudowy kubaturowej. Wprowadzenie zakazu zabudowy kubaturowej, zdaniem skarżących, spowodowało, że nie mogą oni korzystać ze swojej własności zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. uprawiać ekologicznej żywności, gdyż nie mają gdzie przechowywać sprzętu rolniczego a utrzymanie tego zakazu spowoduje, że działka ta będzie mogła służyć jedynie jako działka krajobrazowa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie wyjaśnili na czym miałoby polegać zarzucone przez nich naruszenie studium, jak i nie wyjaśnili, w czym przejawia się ograniczenie prawa własności skarżących. Rada podkreśliła przy tym, że zasadniczymi przesłankami determinującymi konieczność wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej jest potrzeba ochrony przyrody i zachowania tożsamości terenów. Rada wyjaśniła, że działka skarżących leży wśród terenów niezabudowanych i wykorzystywanych rolniczo a wprowadzony zakaz zabudowy kubaturowej pozwala zachować faktyczne cechy terenu. Działka skarżących leży w strefie [...] i wśród terenów podmokłych. Są to tereny poprzecinane siecią rowów melioracyjnych. Gmina powinna zapewnić tym obszarom możliwie dużą chłonność, aby zapobiegać zalaniom a zezwolenie na stawianie zabudowy kubaturowej zmniejszyłoby chłonność gruntów. Nadto, prawo własności skarżących ograniczono rozporządzeniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2017 r. w sprawie strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "Reda" woj. pomorskie. Działka skarżących zlokalizowana jest w granicach terenu ochrony pośredniej ujęcia wody. Zaskarżony plan jest również spójny systemowo z innymi aktami o charakterze ekologicznym. Teren 56-R położony jest w pasie regionalnego korytarza ekologicznego - Dolina Redy - Łeby, który wyznaczony został w Planie Zagospodarowania Województwa Pomorskiego do 2030 r. przyjętym przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16, w którym nakazano: zapobiegać rozlewaniu się zabudowy na terenach otwartych nie zabudowanych poprzez ochronę ekosystemów naturalnych i gruntów rolnych, zachować ciągłość przestrzenną powiązań ekologicznych na poziomie krajowym, regionalnym, subregionalnym i lokalnym z utrzymaniem przestrzeni wolnej od zabudowy lub ograniczyć intensywność zabudowy w ich przebiegu, określić w dokumentach planistycznych na poziomie lokalnym zapisy/ wytyczne/wskaźniki gwarantujące zachowanie ciągłości przestrzennej korytarzy ekologicznych. Nadto, teren 56-R znajduje się pomiędzy obszarami specjalnej ochrony ptaków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu Rada Gminy wprowadzając w § 56 ust. 2 zaskarżonego planu dla terenu stanowiącego własność skarżących, tj. działki nr [...], przeznaczonej jako teren rolniczy zakaz zabudowy kubaturowej dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem wprowadzenie tego zakazu na działce skarżących nie znajduje takiego uzasadnienia w materiale planistycznym, które świadczyłoby o jego racjonalności i zasadności. Sąd zwrócił uwagę, że nie może stanowić uzasadnienia wprowadzonego zakazu zabudowy na terenie działki skarżących wskazywana przez Radę Gminy okoliczność, że tereny rolnicze nie są terenami budowlanymi. Samo bowiem przeznaczenie terenu na teren rolniczy nie jest i nie może być jednoznaczne z wprowadzeniem na tym terenie całkowitego zakazu jakiejkolwiek zabudowy. Przepisy prawa nie wykluczają zabudowy na terenach rolniczych, tym bardziej zabudowy związanej z funkcją rolniczą, co zresztą Rada sama zauważyła, podkreślając przy rozpatrzeniu uwag wniesionych przez skarżących do projekt planu, że zabudowa na terenach rolniczych powinna być dopuszczona w ściśle określonych przypadkach, podważając sama tym samym sens wprowadzonego zaskarżonym planem zakazu zabudowy kubaturowej na terenie działki skarżących. Nadto, nie może stanowić uzasadnienia wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej na terenie działki skarżących wskazana przez Radę Gminy Kosakowo okoliczność, że działka skarżących znajduje się w strefie pośredniej ujęcia wody "Reda", które charakteryzują się bardzo niekorzystnymi warunkami do zabudowy i poprzecinane są gęsta siecią rowów melioracyjnych. Przede wszystkim bowiem, z mapy, stanowiącej załącznik do zaskarżonego planu, nie wynika, aby faktycznie działka skarżących nr [...] znajdowała się w granicach terenu ścisłej ochrony ujęcia wody "Reda", jak i w granicach strefy ochronnej ujęcia wody "Reda". Nadto rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2017 r. w sprawie strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych "Reda" w. województwie pomorskim nie wprowadza zakazu zabudowy zarówno dla terenów ochrony bezpośredniej, jak i pośredniej. Twierdzenie zaś Rady, że zezwolenie na stawienie na tym terenie zabudowy kubaturowej zmniejszyłoby chłonność gruntów, która jest na tym terenie niezbędna nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że również w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kosakowo, przyjętym uchwałą Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r., nr XI/77/2019, brak jest uzasadnienia dla wprowadzonego zakazu. Co więcej, w Studium wskazano, że z racji położenia i szczególnych warunków naturalnych gmina Kosakowo jest predysponowana dla rozwoju przede wszystkim funkcji: mieszkaniowej, rekreacyjnej i turystycznej uwarunkowanej walorami krajobrazowymi, nadmorskim położeniem i sąsiedztwem Aglomeracji Trójmiejskiej, funkcji gospodarczo-składowych i wytwórczych w sąsiedztwie istniejących już na terenie gminy obiektów - jako rozwój gwarantujący zatrudnienie na terenie gminy, funkcji rolniczych i rybackich związanych z rynkiem zbytu w aglomeracji. Nadto, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji organ nie wykazał by racjonalne uzasadnienie dla wprowadzonego dla działki skarżących zakazu zabudowy stanowił powołany w odpowiedzi na skargę Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego przyjęty przez Sejmik Województwa Pomorskiego uchwałą z dnia 29 grudnia 2016 r., nr 318/XXX/16. Wprawdzie w studium stwierdzono, że w planie tym wskazano m.in., że istnieje zasada pierwszeństwa wykorzystania obszarów istniejącego zagospodarowania oraz ograniczania rozwoju osadnictwa na terenach otwartych a otwieranie nowych terenów pod rozwój osadnictwa powinien uwzględniać uzasadnione potrzeby. Rada nie wyjaśniła jednakże, w jaki sposób zaplanowana w tym Planie Województwa budowa regionalnego korytarza ekologicznego uzależniona jest od wprowadzenia na terenie działki skarżących zakazu zabudowy kubaturowej. Tym samym, wbrew twierdzeniom Rady Gminy, nie sposób uznać aby wprowadzenie na terenie działki skarżących zakazu zabudowy kubaturowej było zgodne ze Studium. Z kolei, wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu. Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, Rada Gminy wprowadzając w § 56 ust. 2 zaskarżonego planu zakaz zabudowy kubaturowej na terenie działki skarżących przekroczyła przysługujące jej władztwo planistyczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kosakowo zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1. i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, polegającej na dokonaniu sprzecznego z rzeczywistym stanem rzeczy ustalenia faktycznego, że zaskarżona uchwała nie koreluje z ustaleniami i wymaganiami obowiązującego dla spornego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (tj. uchwała Nr XI/77/2019 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 marca 2019 r.,, podczas gdy takiej sprzeczności ze Studium w przedmiotowej sprawie nie ma, zakaz zabudowy uzasadniony jest treścią Studium i w pełni wpisuje się w wymagania Studium, zaś postulowane przez Sąd I instancji dopuszczenie zabudowy kubaturowej na spornej nieruchomości prowadziłoby do sprzeczności zaskarżonej uchwały z założeniami Studium, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zaskarżona uchwala w pełni koreluje ze Studium, a jednocześnie docelowa zmiana zaskarżonej uchwały w kierunku zgodnym z rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie korelowałaby z wymaganiami Studium; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne i sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, że żadne wymogi wynikające z uchwały nr 318/XXX/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Trójmiasta (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 14 lutego 2017 r., poz. 603: daje jako: plan zagospodarowania województwa) nie przemawia za wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej na spornej nieruchomości, podczas gdy zgodnie z zawartą w planie zagospodarowania województwa zatytułowaną "Działania i przedsięwzięcia polityki przestrzennej, służące realizacji kierunku 3.1" wskazano następujące wymogi do uwzględnienia przez samorządy gminne: - w pozycji l.p. 1 pkt 4 i 5 - zapobieganie rozlewaniu się zabudowy na terenach otwartych niezabudowanych, poprzez ochronę ekosystemów naturalnych i gruntów rolnych oraz zachowanie ciągłości przestrzennej powiązań ekologicznych z utrzymywaniem przestrzeni wolnej od zabudowy lub ograniczenie intensywności zabudowy w ich przebiegu; - w pozycji l.p. 3 - uwzględnienie w studium korytarzy ekologicznych; - w pozycji l.p. 4 - określenie w dokumentach planistycznych wskaźników / wytycznych gwarantujących zachowanie ciągłości przestrzennej korytarzy ekologicznych; - w pozycji l.p. 10 - zapewnienie w dokumentach planowania przestrzennego warunków utrzymania potencjału przyrodniczego lasów, starodrzewów, zadrzewień śródpolnych, oczek wodnych, terenów bagiennych i torfowisk, łąk śródleśnych - szczególnie w obszarach korytarzy ekologicznych; (vide: tabela na s.169 i 170 Dziennika Urzędowego Województwa Pomorskiego z dnia 14 lutego 2017 r., poz. 603), co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zaskarżona uchwala w pełni koreluje z planem zagospodarowania województwa, a jednocześnie docelowa zmiana zaskarżonej uchwały w kierunku zgodnym z rozstrzygnięcie Sądu I instancji nie korelowałaby z wymaganiami planu zagospodarowania województwa; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym pominięciu w ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności wagi i znaczenia zlokalizowania spornej nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie obszaru zagrożonego powodzią, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak uwzględnienia tego, że zakaz zabudowy wprowadzony w zaskarżonej uchwale uwzględniał interes publiczny i wymogi gospodarki wodnej poprzez pozostawienie dodatkowej większej powierzchni chłonnej chroniącej z jednej strony przed zalaniem wodą oraz jednocześnie z drugiej strony przed niekorzystnymi zjawiskami suszy (większa powierzchnia absorbująca i przechowująca wodę w stosunku do obszarów zabudowanych), przy czym są to czynniki, które w myśl art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. należy wyważać i balansować z interesem prywatnym, a które zostały przez Sąd I instancji całkowicie pominięte, a co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy poprzez pominięcie tych czynników i ich wagi w ostatecznej ocenie sprawy; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art.4 ust. 1 u.p.z.p oraz w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art.14 ust. 5, art.15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3, a także w zw. art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym pominięciu w ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności wagi i znaczenia kumulatywnego ujęcia czynników związanych z wymogami i wartościami postulowanymi w Studium, planie zagospodarowania województwa oraz czynnikami związanymi z sąsiedztwem obszaru zagrożenia powodzią (jak w podstawach kasacyjnych 1-3) oraz na pominięciu tego, że rozlewanie się zabudowy na obszarach niezurbanizowanych nie jest korzystnym zjawiskiem (czemu dał wprost wyraz także i ustawodawca - w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p.), przy czym Sąd I instancji jednostronnie dał priorytet prywatnemu interesowi Skarżącego z pominięciem wspomnianych czynników, które z kolei zostały kumulatywnie wzięte pod uwagę w procesie ważenia i balansowania przez organ interesu publicznego i prywatnego (w zgodzie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.), a czego bezpodstawnie w toku kontroli zaskarżonej uchwały zaniechał Sąd pierwszej instancji, bezpodstawnie przypisując organowi, że przekroczył zakres swobody w ramach przysługującego władztwa planistycznego, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Z ostrożności procesowej skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 1 ust.4 pkt 4 lit. a) i b), art. 3 ust. 1, art.4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p, w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust.3 i art. 31 ust.3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 19 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm.), dalej: k.c., polegające na ich niewłaściwej wykładni skutkującej bezpodstawnym przyjęciem, że każdorazowo (także - wbrew treści art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. - na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej) co do zasady bezwzględną regułą i punktem wyjścia w planowaniu przestrzennym jest dopuszczalność nowej zabudowy kubaturowej a jej zakaz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego z zasady stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia jako punkt wyjścia powinna przyjmować konieczność ważenia interesu publicznego i prywatnego w planowaniu przestrzennym, zasadą szerokiego marginesu uznania w ramach władztwa planistycznego i uwzględnienia pewnej dozy swobody rady gminy w ocenie istnienia interesu publicznego w procesie planowania przestrzennego (bez prawa do jej nadużywania) oraz brak bezwzględnej preferencji dla nowej zabudowy na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, co wyklucza przyjmowanie - tak jak uczynił to Sąd I instancji - dopuszczalność zabudowy kubaturowej na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno- przestrzennej jako bezwzględnej zasady (stanowiącej domyślny punkt wyjścia); 2) art. 1 ust.3., art. 1 ust.4 pkt 4 lit. a) i b), art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 k.c. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu poprzez przyjęcie, że w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy należy dopuścić możliwość nowej zabudowy kubaturowej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów do ustalonego stanu faktycznego prowadzi do odmiennych wniosków, przy czym jednocześnie w przypadku art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art.14 ust. 5, art.15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art.14 ust.5, art.15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9. w zw. z art. 1 ust. 3, a także w zw. art. 1 ust.4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów poprzez ich pominięcie i nie zastosowanie do stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia art. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, polegającej na dokonaniu sprzecznego ustalenia z rzeczywistym stanem faktycznym, że zaskarżona uchwała nie koreluje z ustaleniami i wymaganiami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na wstępie należy zauważyć, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należy do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tej regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Także powołany przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może zostać on naruszony przez wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej uchwały, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności aktu prawa miejscowego była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Studium dopuszczało możliwość wprowadzenia zakazu zabudowy kubaturowej na działce należącej do skarżących, co miało wynikać z podrozdziału 2.12.3 pkt 7 zgodnie z którym część obszaru gminy znajduje się w granicach projektowanego obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110 Pradoliny Kaszubskiej i rzeki Redy przewidzianego do realizacji zadań ochronnych ze względu na położenie zbiornika wód podziemnych. Granice obszaru ochronnego określił aneks do dokumentacji hydrologicznej zatwierdzonej decyzją Ministra Środowiska z dnie 8 czerwca 2000 r. Należy stosować rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne gwarantujące zabezpieczenie przed zanieczyszczeniem warstwy wodonośnej narażonej, brakiem naturalnej izolacji użytkowego zwierciadła wody, na pionową migrację zanieczyszczeń. Jedyną warstwą izolacyjną dla występujących tu wód są torfy, stąd tak istotne utrzymanie tego obszaru jako łąki i pastwiska i niedopuszczenie do eksploatacji torfów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z powołanego postanowienia Studium nie wynika wprost zakaz zabudowy kubaturowej, a co najważniejsze postanowienie to nie dotyczy działki skarżącego, która nie znajduje się w obrębie obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 110. Jak zauważyła sama skarżąca w strefie ochrony pośredniej ze Studium nie wynikają żadne zakazy zabudowy. Ponadto skarżąca zdaje się nie zauważać, że Studium wprost wskazuje tereny wyłączone z zabudowy w podrozdziale 3.5 i działka skarżących nie znajduje się na wymienionych tam terenach. Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez bezpodstawne i sprzeczne ze stanem faktycznym uznanie, że żadne wymogi wynikające z uchwały nr 318/XXX/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego województwa pomorskiego oraz stanowiącego jego część planu zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego Trójmiasta (Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego z dnia 14 lutego 2017 r., poz. 603: daje jako: plan zagospodarowania województwa) nie przemawia za wprowadzeniem zakazu zabudowy kubaturowej na spornej nieruchomości. Pomijając wadliwość konstrukcji tego zarzutu na co już wcześniej zwrócono uwagę, należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie ww. przepisami podejmuje próbę wykazania, że wymogi wynikające z planu wojewódzkiego mają tożsamy charakter jak kierunki wynikające ze studium. Stanowisko powyższe jest błędne, gdyż ustaleniami planu wojewódzkiego przy uchwaleniu planu miejscowego organy stanowiące prawo nie są związane. Takie związanie nie wynika zarówno ze wskazanych w pkt 2. petitum skargi kasacyjnej przepisów, jak i innych norm prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 44 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje jedynie, że ustalenia planu wojewódzkiego wprowadza się do planu miejscowego po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Natomiast ustalenia strategii rozwoju i planu wojewódzkiego są uwzględniane na etapie sporządzania studium (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Wprawdzie wymogi wynikające z planu wojewódzkiego dodatkowo mogą stanowić materiał merytoryczny do przyjęcia konkretnych rozwiązań w planie, ale może mieć to miejsce wówczas, gdy kierunki z tego planu nie w pełni zostaną wprowadzone do ustaleń studium. Analiza postanowień Studium wskazuje, że uwarunkowania wynikające z Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Pomorskiego oraz Planu Metropolitarnego Trójmiasta zostały w zakresie dotyczącym gminy Kosakowo przyjęte w całości do Studium i wbrew temu co twierdzi skarżąca kasacyjnie nie zawierają postanowień uzasadniających wprowadzenie dla działki skarżących tak daleko idącego zakazu zabudowy jak zakaz zabudowy kubaturowej. Nie znajduje uzasadnionych podstaw także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na bezpodstawnym pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności zlokalizowania spornej nieruchomości bezpośrednio w sąsiedztwie obszaru zagrożonego powodzią. Analiza rysunku planu nie potwierdza tych twierdzeń, bowiem działka skarżących nie tylko znajduje się poza granicami obszaru szczególnego zagrożenia powodzią i tym samym nie podlegają reżimowi tej formy ochrony, ale również nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie tych terenów, stąd też powoływanie się na tą okoliczność nie znajduje uzasadnienia. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 u.p.z.p oraz w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. art. 9 ust. 4 w zw. z art.14 ust. 5, art.15 ust. 1 i w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 i pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 3, a także w zw. art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. a) i b) u.p.z.p. polegającego na bezpodstawnym pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności i przyjęciu, że doszło do przekroczenia granicy przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zakwestionowany przez skarżących przepis planu (§ 56 ust. 2), wprowadzał dla terenu, na którym znajduje się działka skarżących zakaz zabudowy kubaturowej. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji wobec braku definicji tego typu zabudowy w tekście planu zasadnym było przyjęcie, że zakaz ten dotyczy wszelkiego rodzaju zabudowy tj. zarówno budynków, budowli, obiektów małej architektury, tymczasowych obiektów budowlanych, w tym również obiektów ściśle związanych z produkcją rolną (wiaty, magazyny, silosy). Wobec okoliczności przedstawionych w skardze, obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy nie nadużyła przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 konstytucji RP zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17). Uwzględniając powyższe uwarunkowania prawne, Sąd I instancji prawidłowo wywiódł w rozpoznawanej sprawie, że uzasadnione okazały się zarzuty co do przekroczenia przez Radę Gminy Kosakowo granic władztwa planistycznego. Opierając się na dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy Sąd I instancji poczynił ustalenia wskazujące na to, że przeznaczenie spornej działki pod tereny rolnicze - bez prawa zabudowy kubaturowej, dokonane zostało przez organ Gminy bez należytego wyważenia interesu właściciela tej nieruchomości oraz interesu publicznego. Sąd słusznie przyjął, że wprowadzone ustalenia uszczuplające sposób wykonywania prawa własności, w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., jednak nie mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy wynikającego m.in. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Władztwo to (zresztą tak jak i prawa wynikające z własności nieruchomości, w tym prawo do zabudowy) nie ma charakteru absolutnego. Będąca jego konsekwencją ingerencja we własność, musi być uzasadniona i może nastąpić pod ściśle określonymi prawem warunkami (por.m.in. wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1518/21, LEX nr 3447858). Musi pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności, a co za tym idzie, nie może naruszać samej istoty prawa własności. W ocenie NSA taki zakaz, jaki wynika z zaskarżonego planu, można uznać za nadmierny zwłaszcza, że dotyka on właścicieli nieruchomości, którzy jak wskazali prowadzą działalność rolniczą, a której prowadzenie jest co najmniej znacznie utrudnione poprzez zakaz zabudowy prowadzący do zakazu budowy obiektów służących bezpośrednio prowadzonej produkcji rolnej. Skarżący zgłaszali, że potrzebują na swojej działce wznieść obiekt gospodarczy o pow. 35 m2 służący magazynowaniu sprzętu, narzędzi, środków ochrony roślin oraz krótkoterminowego przechowywania plonów rolnych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Gminy, iż sam fakt, że dany teren jest ternem rolnym, przesądza o uprawnieniu do wprowadzenia na nim zakazu zabudowy kubaturowej. Oceniając, czy doszło do nadużycia władztwa planistycznego sąd uwzględnia wszystkie okoliczności, w tym argumentację stron postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego oraz uzasadnienie projektu planu miejscowego sporządzone stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązek sporządzenia przez organ wykonawczy gminy projektu planu miejscowego wraz z uzasadnieniem obowiązuje od 18 listopada 2015 r. Został wprowadzony ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. poz. 1777). Zgodnie z powołanym przepisem organ wykonawczy gminy powinien w uzasadnieniu projektu planu przedstawić w szczególności sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4, zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1 u.p.z.p., wraz z datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2 powołanej ustawy oraz wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie projektu planu nie pokazuje, w jaki sposób zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego w zakresie wprowadzonego zakazu zabudowy kubaturowej dla terenów oznaczonych w planie symbolem 56-R. Nie wskazano bowiem dlaczego zdecydowano o daleko idącym ograniczeniu prawa własności skarżących. Wskazano jedynie, że przy ustalaniu przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania wzięto pod uwagę dotychczasowe jego przeznaczenie, uwarunkowania funkcjonalno-przestrzenne, interes publiczny i prywatny, a także wnioski zebrane w toku procedury planistycznej. Nie jest to jednakże wystarczające, gdyż wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Sporządzone w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie do uchwały o przyjęciu planu miejscowego w żaden sposób nie wyjaśnia przyczyn daleko idącego ograniczenia prawa własności nieruchomości skarżących. Nie wiadomo dlaczego gmina wykluczyła możliwość lokalizacji na tym terenie obiektów o przeznaczeniu rolniczym bezpośrednio służących produkcji rolnej, należy mieć na uwadze, że tego typu zabudowa nie zmienia przeznaczenia terenu nawet wówczas, gdy służy zapewnieniu odpowiednich warunków socjalno-bytowych osobom prowadzącym produkcje rolną. Wobec tego konieczne jest dopuszczenie budownictwa na terenie każdego rodzaju, jeśli to jest niezbędne dla zapewnienia celowego i racjonalnego wykorzystania danego terenu, albo jego zagospodarowania. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służących, a za takie urządzenia ustawodawca uważa również budownictwo gospodarcze i zagrodowe (por. wyroki NSA z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 120, z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81 - ONSA 1981 Nr 2 poz. 131). Zresztą nawet Studium dopuszczało na terenie znacznie oddalonych od istniejących zabudowań lokalizację siedlisk zagrodowych dla gospodarstw rolnych o powierzchni nie mniejszej niż średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie Kosakowo. Pod zabudowę zagrodową – minimalna powierzchnia działki – 5000 m2 (podrozdział 3.2.3.). Z kolei argumentacja skargi kasacyjna w tym zakresie w zasadzie stanowi uzasadnienie dla wprowadzenia ewentualnego zakazu zabudowy mieszkaniowej, nie uzasadnia jednak wprowadzonego całkowitego zakazu zabudowy kubaturowej, w szczególności również w zakresie zabudowy dla potrzeb prowadzonej działalności rolniczej. W konsekwencji niezasadne okazały się również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia tych samych przepisów co w zarzutach omówionych powyżej, tym razem wskazanych jako przepisy prawa materialnego, a których to naruszenia skarżąca kasacyjnie upatruje zarówno w ich błędnej wykładni, jak i niewłaściwym zatasowaniu oraz pominięciu przepisów wskazanych w pkt. 6. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżąca zarzuca, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że na obszarach o nie w pełni wykształconej strukturze funkcjonalno-przestrzennej zasadą jest dopuszczenie nowej zabudowy kubaturowej. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem Sąd I instancji trafnie wskazał na brak zgodności przepisów Planu miejscowego z postanowieniami Studium w zakresie dotyczącym zakazu zabudowy kubaturowej działki skarżących, jak również na brak należytego wyważenia interesu prywatnego właścicieli nieruchomości z interesem publicznym w tym zakresie. Powoływane przez skarżącą jako uzasadnienie dla wprowadzenia w planie miejscowym takiego zakazu, postanowienia Studium oraz uwarunkowania funkcjonalne i fizjograficzne terenu, jak również wskazane względy środowiskowe nie uzasadniały jednak tak daleko idącej ingerencji w prawo własności i nie znajdowały uzasadniania w obowiązujących w tym zakresie przepisach. Stąd też Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć powołanych przepisów w sposób wskazany w zarzutach. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.