II OSK 1031/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 594/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. w I. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. na rzecz P. sp. z o.o. w I. kwotę: 10 500,00 (dziesięć tysięcy pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 594/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. w I. na decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Zarząd Zlewni w I. z dnia [...] marca 2018 r., w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] lutego 2018 r. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.)., wydał informację roczną ustalającą P. Sp. z o.o. w I. za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 76 042 zł. za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Jak wyjaśnił opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł. na dobę za 1 m3/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 3 000 m3/h. Reklamację od ww. informacji złożyło P. Sp. z o.o. w I., wnosząc o obniżenie ustalonej opłaty. W uzasadnieniu strona wskazała, że podstawą do ustalenia wysokości opłaty stałej są maksymalne wielkości odprowadzanych ścieków, z których można korzystać zgodnie z prawem, a nie stany, które nie są miarodajne dla całego procesu. Maksymalna ilość odprowadzanych ścieków w ciągu roku nie powinna więc przekraczać 11 499 500 m3/r i ta wielkość powinna stanowić punkt wyjścia do ustalenia wysokości opłaty stałej. Tymczasem z przedstawionej informacji wynika, że opłata stała została ustalona od wielkości 3 000 m3/h bez wskazania, dlaczego to akurat ona stanowiła podstawę do ustalania wysokości należnej opłaty. Nie uwzględniając wniesionej reklamacji decyzją z dnia [...] marca 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w I. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego ustalił odwołującej się spółce opłatę stałą w wysokości 76 042 zł za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym lub zintegrowanym, która po przeliczeniu na m3/s stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną ilością wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi, jaka może być zrzucona w jednostce czasu, stanowiącą także odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do odbioru ścieków w ramach tej usługi wodnej. Organ wskazał, że, skoro wysokość opłaty stałej powiązana jest z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko tak dokonane obliczenie opłaty stałej, jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje wprost z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Określona w m3/s ilość wprowadzanych ścieków oznacza, że w każdą sekundę można zrzucić tę ilość ścieków pod warunkiem, że nie przekroczy się limitu rocznego. Mylne jest założenie, że wielkość określona w m3/s podlega sumowaniu i powinna równać się poborowi rocznemu. Skargę na powyższą decyzję złożyło P. Sp. z o.o. w I. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego, dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy ustalić, w jaki sposób wielkości poboru i odprowadzania ścieków ustalane były w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, gdyż to właśnie te przepisy powinny stanowić punkt wyjścia do przeprowadzenia oceny w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie była zasadna. Zdaniem Sądu prawidłowo organ dokonał przeliczenia odpowiadających sobie parametrów, tj. m3/h na m3/s., które pozostają ze sobą w ścisłym związku i wyrażają maksymalną ilość ścieków, które mogą być odprowadzane w krótkim okresie czasu. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej odnośnie konieczności przeliczenia ilości odprowadzanych ścieków biorąc pod uwagę maksymalną dopuszczalną ilość w skali roku i związanych z tym wyliczeń. Zdaniem Sądu pod rządem ustawy – Prawo wodne z 2001 r. maksymalna ilość odprowadzanych ścieków wyrażana w m3 na godzinę nie musiała się wprost przekładać na maksymalną ilość w m3 na rok. Jeśli by tak było, wówczas ustawodawca nie wskazywałby maksymalnej ilości w skali roku, skoro musiałaby ona stanowić proste przeliczenie w postaci ilości sekund/godzin w roku i dopuszczalnej maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m3 na sekundę/godzinę. Zdaniem Sądu również pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy nie można dokonywać analogicznych przeliczeń, bowiem ustawodawca wprost wyraził konieczność rozdzielenia maksymalnej ilości ścieków odprowadzanych w skali roku od takiej samej ilości w m3 na sekundę. W ocenie Sądu nie istnieją również wątpliwości prawne, co do treści normy prawnej stanowiącej podstawę prawną naliczenia opłaty stałej, ponieważ prawidłowa jest tylko jedna wskazana wykładnia analizowanych przepisów i nie istnieje konieczność zastosowania art. 7a ust. 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło P. Sp. z o.o. w I. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." naruszenie przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację: - przepisów prawa materialnego tj.: art. 271 ust. 5 Prawa wodnego przez wadliwe rozumienie maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód łub do ziemi, wyrażonej w m3/s stanowiącej podstawę obliczenia opłaty stałej i przyjęcie, że podstawą do ustalenia opłaty powinny być określone w pozwoleniu wodnoprawnym wielkości w ujęciu godzinowym z pominięciem wielkości określonych w ujęciu rocznym, co skutkuje ustaleniem należnej opłaty stałej w zbyt dużej wysokości; - przepisów postępowania tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7a § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy skarżonej decyzji ustalającej opłatę stałą w sytuacji, gdy z uwagi na występujące naruszenia prawa materialnego oraz zasady ogólnej postępowania administracyjnego powinna ona zostać uchylona; b) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez taką ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku oddalającego skargę w sytuacji, gdy powinna ona zostać uwzględniona, co znalazło swoje odzwierciedlenie w wadliwie sporządzonym uzasadnieniu wyroku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna, pomimo częściowo wadliwie skonstruowanych zarzutów kasacyjnych, zawiera uzasadnione podstawy. W pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tj.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok ( art.128 ust. 1 pkt 1). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do dnia 31 grudnia 2017 r. w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 Prawa ochrony środowiska). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym okresie czasu. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. Prawodawca unijny przy tym pozostawił dowolność państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 ustawy). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 3 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Z kolei zgodnie z art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne z 2017r. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Zdaniem organu oraz Sądu I instancji, który ten pogląd podzielił, współczynnik "maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s, która może być wprowadzona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego oznacza maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona w ciągu godziny po przeliczeniu na m3/s. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak takiego stanowiska, bowiem przepis art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017r. jest niejasny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ oraz Sąd I instancji nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, aby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której mowa w art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Sąd I instancji błędnie przy tym uznał, że art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do błędnego wniosku, że w sprawie nie znajduje zatasowania art. 7a § 1 k.p.a., na podstawie którego należało przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko, że skoro opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, to przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości interpretacyjnych co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ oraz Sąd I instancji w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2170) dodano art. 552a pkt 4, który stanowi: "W przypadku gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości ścieków możliwych do wprowadzania do wód lub do ziemi, określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo w pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za rok 2020. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro określony w pozwoleniu wodnoprawnym godzinowy wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. bardziej korzystna dla podmiotów zobowiązanych do uiszczenia tych opłat jest prawidłowa. Zasadne zatem są zarzuty kasacyjne wskazujące na dokonaną przez organ błędną wykładnię art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, w całości zaakceptowaną przez Sąd I instancji oraz niezastosowanie w sprawie art. 7a § 1 k.p.a., co również nie spotkało się z właściwą reakcją Sądu I instancji. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.