II OSK 1029/18

Dnia 26 kwietnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2619/17 oddalającego sprzeciw K. D. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sprawie uchylenia decyzji i stwierdzenia braku podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2619/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw K. D. od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...], którą organ ten po rozpoznaniu odwołania M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14, zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. D., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: 1. dokonanie oceny stanu faktycznego sprawy w oparciu o wadliwe wnioskowanie, skutkujące uznaniem przez Sąd, iż postępowanie poddane kontroli organu odwoławczego w zakresie wydania decyzji przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, konsekwencją czego był wydanie przez ww. organ decyzji kasacyjnej skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w sytuacji gdy z ustalonych okoliczności stanu faktycznego - podanie o wznowienie z dnia [...] listopada 2008 r. nie zostało podpisane przez A. M., a jedynie przez skarżącą, co wyklucza ustalenie, iż stroną inicjującą postępowanie wznowieniowe była także uczestniczka A. M., skoro jej stanowisko w przedmiotowej sprawie nie wypełniało elementarnego minimum wynikającego z przyjętego przez ustawodawcę a wskazanego w art. 63 K.p.a., zaś zakres sprawy do wyjaśnienia nie miał istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji skutkowało prawidłową decyzją organu administracji o pozostawieniu podania bez rozpoznania, a wskutek czego organ II instancji nie przeprowadził uzupełniającego postępowania w trybie art. 136 K.p.a. z urzędu, 2. uznanie, iż doszło do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego w tym art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w sytuacji, w której organ administracji nie był związany podaniem uczestniczki A. M., gdyż nie ona była inicjatorem wniosku o wznowienie postępowania, co w zakresie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz ustaleń stanu faktycznego, wyklucza ww. jako inicjatora przedmiotowego postępowania, 3. uznanie za uzasadnione, iż doszło do uchybienia przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 145 § 1 pkt. 5, art. 148 § 1, 149 § 2, a także art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., a tym samym wystąpiły ustawowe przesłanki wydania prawidłowej decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] prawidłowo zastosował normę art. 147 K.p.a., a przepis ten nie wyłączał inicjatywy organu do działania w sprawie z urzędu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zaś ustawodawca wyposażył tylko stronę postępowania w normę kompetencyjną inicjującą procedurę wznowieniową wyłącznie w ograniczonym zakresie wynikającym z art. 145 § 1 pkt. 4 oraz 145a i 145b K.p.a., wobec zaniechania przez organ administracji II instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 K.p.a. 4. błędne wnioskowanie, co do okoliczności braku oceny stanowiska Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w Gdyni z dnia [...] maja 1990 r. w sytuacji, gdy ww. organ poprzez wnikliwą analizę dokumentacji, doszedł do uzasadnionego przekonania, iż w prawidłowy sposób przystąpiono do użytkowania nadbudowanej części budynku mieszkalnego, a także boksów garażowych wraz z budynkiem gospodarczym jak również adaptacji na cele handlowe zabudowanego przejścia pod budynkiem przy ul. Z. [...] w G., w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 20 lutego 1975 r.( Dz. U. nr 38, poz. 229), gdzie ustawodawca w trybie art. 41 § 2 przyjął za właściwe w celu usankcjonowania legalności zgłoszenie organowi administracji przystąpienia do użytkowania, poprzez przyjęcie ww. zgłoszenia w piśmie z dnia [...] maja 1990 r., w sytuacji uprawnienia organu administracji II instancji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z urzędu w trybie art. 136 K.p.a., 5. naruszenie art. 40 oraz art. 42 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w zw. z § 59 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego1975 r. Dz. U. Nr 8 poz. 48 zm. w sprawie nadzoru urbanistycznego poprzez jego błędne zastosowanie, przy jednoczesnym braku podstaw do ziszczenia się warunków określonych w art. 42 ustawy, ewentualnie 6. naruszenie art. 44 oraz 45 ww. ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów w związku z dokonaniem zawężającej subsumpcji stanu faktycznego pod ustaloną normę prawną wskutek jej błędnej oceny w odniesieniu do nieprawidłowego zastosowania § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nieobowiązującego w roku 1990, 7. art. 41 § 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., poprzez jego pominięcie, wobec zebranego w toku postępowania materiału dowodowego, w tym poczynionych przez organ I instancji ustaleń stanu faktycznego, z których jednoznacznie wynika, że w oparciu o funkcjonujące w owym czasie przepisy prawa budowlanego wraz z przepisami technicznymi uznał zgłoszenie strony jako przystąpienie do użytkowania nadbudowanego budynku o charakterze mieszkalnym, boksów garażowych wraz z budynkiem gospodarczym i wykonaną adaptacją przejścia pod budynkiem przy al. Z. [...] w G., na cele handlowe, 8. art. 44 i art. 45 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., poprzez uznanie, iż stan faktyczny ustalony w toku postępowania wraz ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie stanowi podstawy do dowolnego uznania przez organ, że wykonana adaptacja przejścia pod budynkiem nie stanowi przeróbki pomieszczenia z przeznaczeniem o charakterze korzystania publicznego bądź wyłącznego przez właścicieli, wobec powszechnie znanego faktu, iż przejście nie ma cech pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a więc nie spełnia ustawowych elementów definicji lokalu, a zatem jego adaptacja nie odpowiada definicji zmiany sposobu użytkowania wskazanej w art. 45 § 1 pkt. 1 ww. ustawy. W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono rażącą obrazę przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie: 1. naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 K.p.a.,147 K.p.a., 148 § 1 K.p.a.,, art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., art. 136 K.p.a., w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. wobec błędnego przyjęcia, iż doszło do naruszenia przepisów 145 § 1 K.p.a.,147 K.p.a., 148 § 1 K.p.a., art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., 136 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a., jak również brak wskazania, że wymienione przez Sąd naruszenia proceduralne miały wpływ na wynik sprawy, gdy analiza zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wskazuje, iż organ prawidłowo prowadził postępowanie w oparciu o wniosek skarżącej o jego wznowienie, i w całości przeczy rozstrzygnięciu wskazanemu w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] zarzucającemu m.in. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wobec A. M., gdy w istocie rozpoznanie przedmiotowego wniosku winno się zawierać w granicach wskazanych podstawami wznowienia, zaś określenie charakteru procesowego ww. stanowi daleko posuniętą dowolność interpretacyjną organu II instancji nieuzasadnioną okolicznościami sprawy, 2. naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 K.p.a., art. 151 § 1 pkt. 2 K.p.a., 136 K.p.a., art. 139 K.p.a. w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż zaszły podstawy do uznania wydania przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy decyzja taka nie mogła być wydana na niekorzyść skarżącej jako strony odwołującej się, w sytuacji gdy decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] nie cechowało rażące naruszenie prawa, a tym bardziej rażące naruszenie interesu społecznego, zaś organ II instancji zaniechał uzupełnienia postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania z urzędu. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Wystąpiła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, iż na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z tego względu niniejszy wyrok zapadł na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W sprawie zapadł prawomocny wyrok, w którym zawarte zostały wskazania co do dalszego postępowania administracyjnego, którymi związane są zarówno organy administracji publicznej, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14 uchylił decyzję GINB z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Ta ostatnia decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania. Pomorski WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] na wniosek K. E. D. na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 K.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...]. Wynikiem tego postępowania było wydanie przez Pomorski WINB obecnie funkcjonującej w obrocie prawnym, decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], gdzie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. organ: – uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], – uchylił decyzję PINB dla miasta na prawach powiatu w Gdyni z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], – stwierdził brak podstaw do wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń zabudowanego wcześniej przejazdu pod budynkiem przy Al. Z. [...] w G.; odwołanie od tej decyzji wniosła M. Sp. z o.o. a GINB wydał zaskarżoną do Sądu decyzję. W wyżej wymienionym, prawomocnym wyroku (albowiem skarga kasacyjna K. D. została oddalona wyrokiem NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15) z dnia 29 stycznia 2015 r. WSA w Warszawie stwierdził, że przedmiotem postępowania po wznowieniu jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] wydaną w postępowaniu zwykłym. Istotą sprawy w tym przypadku powinno być ustalenie, czy kopia dokumentu złożonego przy wniosku z dnia 4 listopada 2008 r., spełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i czy pozwala na przyjęcie, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku przy Al. Z. [...] w G. Ponadto Sąd wskazał, że nie zostało poddane kontroli organu odwoławczego postępowanie wstępne wszczęte z datą wpływu do właściwego organu podania strony o wznowienie postępowania, a zakończone postanowieniem o wznowieniu postępowania. Dopiero bowiem zakończenie tego etapu postępowania wznowieniowego pozwoliłoby organowi I instancji na prowadzenie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w zakresie określonym przez podstawy wznowienia jako przedmiot tego postępowania. W przypadku zaś skutecznego wszczęcia postępowania z podstawy z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., organ powinien dokonać oceny złożonej kopii pisma z dnia [...] maja 1990 r. Urzędu Miejskiego w Gdyni Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego. W tak zakreślonym przez wyrok zakresie ustaleń koniecznych do rozpoznania sprawy GINB przystąpił do ponownego rozpoznania odwołania M. Sp. z o.o. Mając na uwadze ten wyrok dokonał analizy akt sprawy i stwierdził, że należy uchylić zaskarżoną decyzję Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazać należy, że przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z uwagi na charakter i zakres zaskarżonej decyzji, przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej. Mając to na uwadze wskazania wymaga także, że ocena Sądu sprowadzała się do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Podstawą do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a., było ustalenie, że decyzja Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ wskazał, że z postanowienia Pomorskiego WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...] wynika, że postępowanie wznowiono na wniosek K. E. D. na podstawie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Jednak organ związany był wolą strony w przypadku wznowienia postępowania na jej wniosek. GINB podkreślił, że wnioskodawczyni wyraźnie wskazała, że żąda wznowienia postępowania z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednakże organ wznowił postępowanie z przesłanki wskazanej przez Wnioskodawczynię i dodatkowo z przesłanki, której strona nie wskazywała, tj. z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Dalej wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie na wniosek strony związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi we wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania a to znaczy, że może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Wobec tego GINB przyjął, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie jest przedłożony w ustawowym terminie zakres postępowania organu ogranicza się do wyjaśnienia wskazanych przez stronę w tym wniosku przesłanek wznowieniowych (art. 149 § 2 K.p.a.). Dodał także, że organ mógł wznowić postępowanie z przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., lecz z urzędu, a nie na wniosek skarżącej, której wniosek oparty jest na przesłance z pkt 4 (§ 1 art. 145 K.p.a.). Pogląd taki wyraził Sąd w wyroku z dnia 29.01.2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1174/14. Ponadto organ wskazał, że postanowienie o wznowieniu postępowania zostało wydane bez wyjaśnienia czy wniosek z dnia 4 listopada 2008 r. pochodzi tylko od K. E. D. czy też od A. M., która została wpisana jako wnioskodawca i ewentualnie na jakiej podstawie żąda ona wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Podanie o wznowienie nie zostało jednak przez nią podpisane. Zdaniem organu dopiero poczynienie wyjaśnień, co podmiotów składających wniosek, a także co do podstaw wznowienia postępowania i czy termin do złożenia podania został zachowany, pozwala organowi zakończyć postanowieniem etap wstępny postępowania wznowieniowego, a następnie pozwala na przejście do etapu drugiego tj. co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 K.p.a.). Organ stwierdził, że powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, 149 § 2, a także art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. i stanowią podstawę do uchylenia decyzji Pomorskiego WINB z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] (która została wydana na podstawie wadliwie wznowionego postępowania) i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu rozstrzygnięcie powyższych kwestii przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności w sposób oczywisty. Mając powyższe na uwadze nie można zatem kwestionować, że uznanie przez Sąd I instancji sprzeciwu za niezasadny było pozbawione podstaw. Oceniając jedynie czy wystąpiły przesłanki do wydania przez GINB decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd właściwie uznał, że organ w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. NSA podziela pogląd Sądu I instancji, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15). Tym samym wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwego rozstrzygnięcia kwestii merytorycznych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku należy uznać za chybione bowiem podczas rozpoznania sprzeciwu Sąd nie jest uprawniony wypowiadać się odnośnie do kwestii merytorycznych decydujących o tym jakiego rodzaju rozstrzygnięcie powinna mieć decyzja wydana w postępowaniu prowadzonym przez organ. W istocie Sąd I instancji słusznie uznał, że decyzja objęta sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia postępowania przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania na etapie jego wstępnego badania (niezbadanie czy wniosek o wznowienie dotyczy też A. M. i jakie ewentualnie są podstawy wznowienia przez nią podnoszone, czy A. M. złożyła wniosek w terminie, czy właściwe jest wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. gdy podstawą wznowienia ma stanowić wniosek K. D., jeśli zaś wznowienie następuje z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., to czy złożona kopia pisma z dnia [...] maja 1990 r. uzasadnia wznowienie postępowania na tej podstawie) stanowiły wystarczający powód aby wydać decyzję kasacyjną. Słusznie Sąd I instancji zauważył, że w sprawie brak było podstaw do jej merytorycznego rozpatrzenia bowiem istnieje konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie uzasadniającym wznowienie postępowania. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Słusznie podnosi Sąd I instancji, że przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97). Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...] zostało wszczęte na wniosek K. D. Przesłanką wznowienia postępowania, która wskazała została przez nią we wniosku był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie budzi wątpliwości, że Pomorski WINB bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wyszedł poza granice objęte wskazanym wnioskiem bowiem wznowił postępowanie zarówno z przesłanki wskazanej przez K. D. ale także dodatkowo z przesłanki, której strona nie wskazała, tj. z przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że organ wznawiając postępowanie nie wyjaśnił, czy wniosek w przedmiocie wznowienia postępowania pochodzi tylko od K. E. D. czy także od A. M., która była wyszczególniona w nagłówku wniosku oraz ewentualnie na jakiej podstawie A. M. żąda wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. i czy zachowała ona termin do wniesienia tego wniosku. Wobec powyższego Sąd I instancji słusznie przyjął za organem, że dopiero poczynienie tych wyjaśnień i dokonanie ustaleń, co do podmiotów składających wniosek, a także co do podstaw wznowienia postępowania oraz ustalenia czy termin do złożenia podania został zachowany, pozwalało organowi zakończyć etap wstępny postępowania wznowieniowego, a następnie przejść do etapu następnego tj. do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem NSA, uchybienia wskazane w decyzji GINB stanowiły naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, 149 § 2, a także art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. a zatem wypełnione zostały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej. Wobec powyższego NSA uznał, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne i nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji w granicach rozpoznania sprawy określonych w art. 64e P.p.s.a. prawidłowo uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu i stosownie do art. 151a § 2 P.p.s.a. sprzeciw oddalił. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.