II OSK 1028/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś-Skobel po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/21 w sprawie ze skargi K.C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr 1213/2021 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienia Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.C., uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 10 sierpnia 2021 r. nr 1213/2021 oraz zasądził od WINB na rzecz K.C. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.; zwanej dalej: p.b.) po rozpatrzeniu zażaleń E.M., S.K. oraz P.K. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku z dnia 19 maja 2021 r., wstrzymujące P.K., S.K., E.M. oraz J.O. prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie drogi na działce nr ew. [...] w D., gm. W. , informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy drogi na działce nr ew. [...] w D., gm. W. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 53a ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mimo jego jednoznacznego brzmienia, możliwe jest wszczęcie postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów Rozdziału 5a Prawa budowlanego - na wniosek strony; 2) art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. poprzez jego błędną interpretację w stanie faktycznym sprawy polegającą na uznaniu, że wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia, podczas gdy z art. 53a ust. 1 p.b. wynika wymóg prowadzenia go z urzędu, a nie na wniosek; 3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawd o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61, art. 61 a § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. i art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uwzględniającego skargę; b) błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że w omawianej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił w sposób dostateczny wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych co do zakresu i rodzaju robót, które zostały wykonane, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wojewódzki w sposób szczegółowy uzasadnił swoje stanowisko w zakresie uznania, iż w omawianej sprawie nie mamy do czynienia z budową drogi jako obiektu liniowego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 53a ust. 1 p.b. oraz w zw. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwego ustalenia naruszenia przez organy nadzoru budowlanego dyspozycji ww. przepisów, pomimo wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi na działce nr ew. [...] w D. na wniosek strony, podczas gdy przepisy prawa materialnego zawarte w Prawie budowlanym jednoznacznie wskazują, iż takie postępowanie może być wszczęte i prowadzone jedynie z urzędu; 5) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędniej wykładni art. 53a p.b. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Art. 53a p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. i jednoznacznie przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa, dlatego postępowania te powinny być wszczynane z urzędu, a nie na wniosek. Zakładając racjonalność działań ustawodawcy, trudno inaczej interpretować wprowadzenie tego przepisu, jak tylko chęć przesądzenia wyrażanych w wyrokach wątpliwości i poglądów i wprowadzenie jednoznacznej zasady wszczynania i prowadzenia postępowań uregulowanych w rozdziale 5a Prawa budowlanego wyłącznie z urzędu. Wprowadzenie ww. przepisu nie stoi na przeszkodzie wszczęciu takiego postępowania z urzędu, po wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy że organ nadzoru budowlanego otrzymując wniosek bądź zawiadomienie był uprawniony do zbadania, czy w omawianej sprawie zachodzi konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu. To czy zaś takie postępowanie zostanie wszczęte decyduje właściwy organ w sprawie, o ile stwierdzi ku temu przesłanki, zaś okoliczności wskazane w tym zakresie przez osoby trzecie jakkolwiek powinny podlegać ocenie organu, tak nie są dla niego wiążące i nie zawsze będą skutkować wszczęciem postępowania z urzędu. W sprawach, w których przepis szczególny przewiduje wszczęcie postępowania z urzędu (art. 53a ust. 1 p.b.), to stan taki stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania na wniosek osoby trzeciej (niezależnie od tego czy posiada interes prawny, czy też go nie posiada). Sytuacja taka stanowi podstawę do wydania postanowienia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania jako "inna uzasadniona przyczyna". Błędne wszczęcie postępowania legalizacyjnego na wniosek strony, zamiast z urzędu, stanowi o wadliwym prowadzeniu postępowania w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego. Postępowanie wszczęte na wniosek nieuprawnionych podmiotów podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Niezasadne jest również stanowisko Sądu w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zakresu i rodzaju robót objętych postępowaniem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że właściciele działki nr ewid. [...] w D. dokonali utwardzenia ww. działki, a nie budowy drogi. Należy zgodzić się z Sądem, iż przepisy ustawy o drogach publicznych do dróg również zaliczają drogi niezaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, tj. drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe, wewnętrzne. Niemniej jednak by takiego rodzaju budowlana była zaliczana jako droga musi być wyposażona w urządzenia techniczne, dostosowane do ruchu środków transportu, ewentualnie do poruszania się ludzi i zwierząt. Samo nawiezienie kruszywa, tłucznia lub innego materiału utwardzającego podłoże i wyrównanie nim terenu faktycznie nie stanowi budowy drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 4 pkt 2 u.d.p. Jeżeli jednak nawieziony materiał zostanie połączony z podłożem o takiej grubości i trwałości, że w efekcie powstanie powierzchnia służąca celom komunikacyjnym, to wówczas może dojść do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. W omawianej sprawie nie użyto krawężników, kostki drogowej, asfaltu, jak również nie wykonano jakiejkolwiek instalacji, w tym deszczowej. Wykonane roboty nie stanowią całości techniczno - użytkowej w sensie drogi. Wysypany i ubity tłuczeń/gruz betonowy stanowi działanie doraźne i konieczne, które zapewni dogodniejszy dojazd do posesji. Samo wyrównanie gruzem/tłuczniem działki nie stanowi robót budowlanych wymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia robót właściwemu organowi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego oraz nie stanowi budowy drogi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Uchylenie postanowienia MWINB ze względów wskazanych w uzasadnieniu wyroku, jak i nakazane w nim wskazania odnośnie dalszego procedowania w sprawie nie mają oparcia w przepisach, co doprowadziło do naruszenia przez zaskarżony wyrok przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. W omawianej sprawie ocena prawna zawarta w zaskarżonym wyroku wyklucza dalsze prawidłowe działanie organu wojewódzkiego w omawianej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej, dotyczącego braku możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego na wniosek strony z uwagi na jednoznaczną treść art. 53a ust. 1 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zarzut ten w realiach niniejszej sprawy nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że obowiązujący od 19 września 2020 r. przepis art. 53a p.b. nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowany w sposób jednolity, a wykładnia przepisu art. 53a ust. 1 p.b. prowadzi do rozbieżności orzeczniczych. W części orzeczeń prezentowany jest wyrażony w złożonej niniejszej sprawie skardze kasacyjnej pogląd, iż przepis art. 53a ust. 1 p.b. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 § 1 k.p.a. Ta część orzeczeń wskazuje, że wykładnia przepisu art. 53a p.b. oparta na brzmieniu językowym uprawnia do przyjęcia, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy - Prawo budowlane są inicjowane na zasadzie oficjalności przyjmując m.in., że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu, a nie na wniosek (por. wyroki NSA z 7 lutego 2023 r., II OSK 2827/21; z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22, z 25 maja 2023 r., II OSK 445/22; z 24 maja 2023 r., II OSK 389/22; z 25 lipca 2023 r., II OSK 814/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obok stanowiska, w ramach którego wskazuje się, że omawiane postępowania inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności prezentowane jest również podejście, w ramach którego wskazuje się, że art. 53a ust. 1 p.b. nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Ta część orzecznictwa wskazuje, że interpretacja art. 53a ust. 1 p.b. nie może ograniczać się do jego językowego znaczenia, lecz konieczne jest uwzględnienie kontekstu systemowego i funkcjonalnego tego przepisu i w konsekwencji nie można uznać za przekonujący pogląd, zgodnie z którym sama treść art. 53a ust. 1 p.b. przesądza o tym, że postępowanie legalizacyjne wszczyna się tylko z urzędu (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2022 r., II OSK 2168/21; z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2586/21; z 5 czerwca 2023 r., II OSK 601/22; z 18 stycznia 2024 r., II OSK 2096/22, z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 409/23; z 18 lipca 2024 r., II OSK 1232/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną uznał, że niezależnie od tego, który z powyższych poglądów byłby przyjęty, to zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, iż zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie mogła stanowić samodzielnej podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, a w szczególności umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB na wniosek strony. Gdyby nawet przyjąć za skarżącym kasacyjnie organem, iż postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte mogło być tyko z urzędu, to nie można już podzielić oceny tego organu, iż postanowienie PINB wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie drogi na działce nr ew. [...] w D., gm. W. należało z tego powodu uchylić, a postępowanie umorzyć. Mając bowiem na uwadze, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy, m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie PINB dostrzega, że do naruszenia przepisów prawa budowlanego doszło, czego wyrazem była treść postanowienia z dnia 19 maja 2021 r., to nie można przyjąć, że postępowanie w niniejszej sprawie podlegało umorzeniu tylko z tego powodu, że zostało wszczęte na wniosek strony. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W stanie faktycznym niniejszej sprawy w dalszym ciągu istnieje przedmiot postępowania, jakim są samowolnie wykonane roboty budowlane, a skoro przepisy Prawa budowlanego przyznają organom nadzoru budowlanego uprawnienie do prowadzenia postępowania legalizacyjnego z urzędu, a organ I instancji podstawy do prowadzenia takiego postępowania widział, to zasadnie Sąd I instancji orzekł o uchyleniu postanowienia WINB. Działanie WINB prowadziło tylko do tego, iż organ umarzając postępowanie wszczęte na wniosek, musiałby jednocześnie wszcząć postępowanie w tym samym przedmiocie z urzędu i wydać postanowienie odpowiadające treści postanowienia z dnia 19 maja 2021 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działanie takie w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie było celowe. Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje poglądu wyrażonego w przywołanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku z dnia 14 sierpnia 2012r., II GSK 657/11, jednak zwraca uwagę na odrębność stanów prawnych i faktycznych obu spraw. W sprawie na która powołał się skarżący kasacyjnie organ, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd o konieczności umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie wszczynane jest tylko na wniosek strony, a do wszczęcia postępowania doszło w wyniku wniosku złożonego przez podmiot niebędący stroną. Tego typu sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie ma także racji skarżący kasacyjnie organ, że roboty budowlane będące przedmiotem niniejszego postępowania wykluczają dokonanie takiej ich kwalifikacji, iż mamy do czynienia z budową drogi, bowiem inwestorzy dokonali jedynie utwardzenia terenu. Kwestia ta nie sprowadza się, tak jak w ślad za stanowiskiem Sądu I instancji, wskazuje to skarżący kasacyjnie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 107 § 3 k.p.a., lecz do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Z art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem tym rozumieć należy wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z uczynieniem powierzchni gruntu twardszą z wykorzystaniem materiałów budowlanych. Niemniej roboty budowlane wykonane w niniejszej sprawie daleko wykraczają poza tak rozumiane utwardzenie powierzchni gruntu. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie przyjmował, że zakres wykonanych robót w postaci utwardzenia terenu w taki sposób, że wykonana nawierzchnia umożliwia wykorzystanie jej jako szlaku komunikacyjnego dla pojazdów stanowi wykonanie samodzielnego obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi, a więc powinno być kwalifikowane jako droga w rozumieniu art. 3 pkt 3a p.b. (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3506/19; wyrok NSA z 21 września 2022 r., II OSK 2957/19; wyrok NSA z 20 lipca 2022 r., II OSK 2266/19; wyrok NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 665/19; wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1698/16; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 2975/17; wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., II OSK 701/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się należy z poglądem Sądu I instancji, że drogi są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. i skoro w p.b. jest mowa ogólnie o drogach, to należy uznać, że chodzi o każdy jej rodzaj, w tym także te drogi, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.d.p. (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., II OSK 3370/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczne jest równoczesne podkreślenie w kontekście argumentacji skargi kasacyjnej, że ustawodawca, zaliczając do budowli takie obiekty budowlane jak drogi, nie ograniczył tego pojęcia do drogi wyposażonej w infrastrukturę, o której mowa w art. 4 pkt 2 u.d.p. (por. wyrok NSA z 3 marca 2021 r., II OSK 1908/18 oraz 9 marca 2023 II OSK 133/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że argument, iż budowie drogi nie towarzyszyła realizacja wskazanej przez skarżący kasacyjnie organ infrastruktury pozostaje bez znaczenia dla kwestii związanej z kwalifikacją wykonywanych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, w tym możnością wstrzymania tychże robót i objęcia ich postępowaniem legalizacyjnym. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje braków uzasadnienia wyroku istotnych z punktu widzenia omawianego przepisu, lecz stara się zakwestionować stanowisko jakie wyraził Sąd w tym uzasadnieniu, wskazując wprost, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku wyklucza prawidłowe ponowne prowadzenie postępowania. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. można bowiem kwestionować kompletność uzasadnienia, a nie prawidłowość merytorycznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.