II OSK 1020/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 297/23 w sprawie ze skargi K. O. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA we Wrocławiu, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 1 lutego 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 297/23, w wyniku rozpoznania skargi K. O. (dalej: cudzoziemka, strona, skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – oddalił skargę w całości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Cudzoziemka – obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 7 kwietnia 2023 r. (wpływ do organu) wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 5 lipca 2023 r., a następnie skargę z 6 lipca 2023 r. na bezczynność Wojewody. Pismem z 19 lipca 2023 r. organ m.in. zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.; dalej: u.o.c) do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemce; wezwał do osobistego stawiennictwa w Urzędzie; uzupełnienia dokumentów oraz poinformował o treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.; dalej: u.o.p.). Wojewoda, pismem z 20 lipca 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wojewódzki wskazał m.in., że art. 100c i art. 100d u.o.p., które ograniczają przysługujące każdemu w państwie demokratycznym fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki, muszą dotyczyć tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: RP) z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Wyjaśniono, że sytuacja, która wypełnia dyspozycję art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 u.o.p. w niniejszej sprawie nie zachodzi, gdyż skarżąca przebywała na terytorium Polski na długo przed wybuchem konfliktu zbrojnego w Ukrainie (skarżąca wjechała na terytorium RP ostatnio 24 lipca 2019 r. i przebywa na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy). W ocenie sądu wojewódzkiego z akt administracyjnych sprawy wynika, że organowi nie można zarzucić bezczynności w podejmowanych działaniach z tego względu, że strona nie dopełniła ciążących na niej obowiązków, tj. osobistego złożenia wniosku. Dodatkowo wskazano, że pomiędzy wpływem wniosku do organu 7 kwietnia 2023 r., a wysłaniem przez organ wezwania do osobistego stawiennictwa w dniu 19 lipca 2023 r., minęło nieznacznie ponad trzy miesiące. Sąd wojewódzki mając na uwadze wyjaśnienia organu dotyczące znacznej ilości spraw stwierdził, że opóźnienie organu było uzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła cudzoziemka, zaskarżając go w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz § 5 oraz art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez oddalenie skargi wniesionej przez stronę w sytuacji, kiedy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania i pozostawał w bezczynności, zatem skarga wystosowana przez stronę skarżącą winna podlegać uwzględnieniu. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Pismem z 10 maja 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej; ewentualnie o jej oddalenie. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA. Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mogły zostać naruszone bowiem wbrew stanowisku sądu wojewódzkiego nie miały one zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Tym niemniej skargę kasacyjną należało oddalić mimo częściowo błędnego uzasadnienia wyroku, gdyż oddalenie skargi na bezczynność Wojewody nie naruszyło przepisów prawa. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy procesowe, tj. art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz § 5 oraz art. 36 § 1 k.p.a. nakładają na organ obowiązek działania na podstawie prawa, z uwzględnieniem zasady praworządności, zaufania do organów władzy publicznej oraz nakazują sprawne, w terminach załatwianie sprawy administracyjnej. Niemniej przepisy dotyczące terminów na załatwienie sprawy, na co zwrócił uwagę WSA we Wrocławiu zostały istotnie zmodyfikowane w przepisach u.o.c., m.in. w art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. odnośnie zgody na pobyt czasowy. Wydłużono w tym przepisie, w stosunku do k.p.a., termin na załatwienie sprawy przez organ I instancji, jak również odmiennie ustalono reguły liczenia biegu tego terminu. Jednocześnie ocena Sądu wojewódzkiego, że fakt, że strona nie złożyła podania osobiście, nie może obciążać organu – de iure jest błędną argumentacją. Stosownie do art. 105 ust. 1 i 2 u.o.c. cudzoziemiec, z wyjątkami określonymi w art. 139l ust. 1 i art. 139t ust. 1 u.o.c. składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. U.o.c. statuuje różne tryby złożenia podania: zarówno osobiście, ale na równi dopuszcza złożenie go przy pomocy operatora pocztowego. Jedynie w tym ostatnim wariancie nakazuje wezwanie cudzoziemca do osobistego stawiennictwa w urzędzie. Brak ten traktuje się jak każdy inny, który polega uzupełnieniu na zasadach ogólnych (art. 64 § 1 i 2 k.p.a.). Jednocześnie brak osobistego stawiennictwa cudzoziemca wywołuje określone skutki prawne, jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt czasowy. W takim wypadku bowiem termin wyznaczony w art. 112a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczyna biegu, co wynika z odczytania normy art. 112a ust. 2 pkt 1 u.o.c. w kontekście całego ust. 2. O tyle zatem ma rację WSA we Wrocławiu, że termin ustalony w art. 112a ust. 1 u.o.c. nie mógł rozpocząć biegu. Jednak jest to uregulowane konkretnym przepisem prawa, nie zaś ocenami sądu. W tym wypadku jednak o prawidłowo zdiagnozowanym stanie braku bezczynności Wojewody zadecydowały przepisy szczególne, tj. art. 100d u.o.p. Wniosek został złożony w dniu 7 kwietnia 2023 r., kiedy obowiązywał w/w przepis. Przede wszystkim błędne jest stanowisko WSA we Wrocławiu, że przepisy u.o.p. nie znajdują zastosowania w tej sprawie z tego względu, że skarżąca nie przybyła na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi na terytorium Ukrainy. Strona przyjechała bowiem na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. i jej pobyt nie jest związany z wojną rosyjsko-ukraińską. Jednakże nie oznacza to, że z tego powodu art. 100d u.o.p. nie ma zastosowania w tej sprawie. Stanowisko, że przepis art. 100d u.o.p. stanowi rozwiązanie generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie jest jednolicie prezentowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24, z 11 września 2024 r. sygn. akt II OSK 762/24, z 23 września 2024 r. sygn. akt II OSK 1129/24). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.). Norma ta wyłączyła zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżąca złożyła bowiem wniosek w dniu 7 kwietnia 2023 r. Z dniem zaś 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d u.o.p., który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt czasowy tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 u.o.p.). Błędnie zatem WSA we Wrocławiu przyjął, że norma art. 100d u.o.p. nie znajduje zastosowania w stosunku do obywatelki Ukrainy, która przybyła na terytorium RP przed wybuchem wojny na terytorium Ukrainy. Niemniej wyrok oddalający skargę na bezczynność mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu ze względu na normę art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 4 u.o.p. Mając powyższe na uwadze NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.