II OSK 1014/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 265/23 w sprawie ze skargi M.R. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do załatwienia sprawy; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 265/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.R., zobowiązał Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwanego dalej: WINB) do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że WINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie znak WOB.7722.162.2022 (pkt 2); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od WINB na rzecz M.R. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżąca zarzuciła organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłość postępowania. W ocenie Sądu I instancji organ dopuścił się bezczynności. Sprawa zainicjowana zażaleniem skarżącej z dnia 17 czerwca 2022 r., które do organu odwoławczego wpłynęło w dniu 1 lipca 2022 r., nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego organ nie uczynił absolutnie nic, poza wyznaczeniem nowego terminu załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę, że przedłużenie załatwienia sprawy nastąpiło w dniu 29 września 2023 r., a zatem po upływie terminu do załatwienia sprawy, było ono nieskuteczne. Powyższy sposób działania organu, który nie podejmuje żadnych skutecznych działań, wypełnia znamiona bezczynności. Sąd I instancji ocenił, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ zlekceważył nie tylko ustawowe terminy załatwienia sprawy i nie rozstrzygnął zażalenia pomimo upływu 18 miesięcy, nie wypełniał obowiązku informacyjnego określonego w art. 36 k.p.a. ale również nie zareagował na złożone przez skarżącą ponaglenie oraz postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2023 r., w którym stwierdzono rażącą bezczynność organu. Usprawiedliwieniem dla utrzymującego się stanu bezczynności organu w rozpoznaniu zażalenia nie mogą być trudności kadrowe bądź organizacyjne organu, w tym konieczność długiego szkolenia zmieniających się pracowników. Kwestie te stanowią bowiem sprawy wewnętrzne organu i nie mogą mieć wpływu na wykonywanie przez niego obowiązków ustawowych, w szczególności nie mogą ograniczać obywateli w realizacji ich praw podmiotowych. Pracę organu należy tak organizować, aby nawet w sytuacjach trudności kadrowych zapewnić sprawne i skuteczne załatwianie spraw administracyjnych bez szkody dla obywateli. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w części obejmującej pkt 1, 2, 3 i 5 zarzucając mu naruszenie: 1) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn, zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez niezasadne zobowiązanie WINB do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym objętym skargą akt został przez organ wydany przed wydaniem zaskarżonego wyroku, o czym Sąd I instancji został poinformowany przez organ przed wydaniem zaskarżonego wyroku; 2) art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 35 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez niezasadne stwierdzenie, że WINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania zażalenia w sprawie znak: WOB.7722.162.2022, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w okolicznościach sprawy objętej skargą brak było podstaw do takiego stwierdzenia; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niepełnej oceny prawnej oraz poprzez pominięcie okoliczności podniesionych w piśmie procesowym organu z dnia 16 stycznia 2024 r. znak: WOP.0552.278.2023.AMLY. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w zaskarżonej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie od skarżącej na rzecz WINB kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, gdy tymczasem nie było podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia, bowiem w postępowaniu administracyjnym objętym skargą akt został przez organ wydany przed wydaniem zaskarżonego wyroku. O fakcie zakończenia postępowania poprzez wydanie postanowienia WINB nr 33/2024 z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: WOB.7722.162.2022.AKAN Sąd I instancji został przez organ poinformowany przed wydaniem zaskarżonego wyroku, bowiem w dniu 17 stycznia 2024 r. złożone zostało osobiście pismo procesowe z dnia 16 stycznia 2024 r. znak: WQP.0552.278.2023.AMLY, w którym to piśmie organ m.in. wskazał na fakt zakończenia przedmiotowego postępowania zażaleniowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób ani do pisma organu z dnia 16 stycznia 2024 r. ani do podniesionej w nim okoliczności wydania przez organ postanowienia kończącego postępowanie zażaleniowe, którego dotyczyła skarga. WINB nie zgodził się również z oceną Sadu I instancji, iż stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wynikło m.in. ze znacznej liczby postępowań administracyjnych będących w trakcie rozpatrywania przed WINB. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. W niniejszym postępowaniu zażaleniowym stan taki nie występował. Ponadto organ podniósł, że od kilku lat sytuacja kadrowa jest bardzo trudna, bowiem istnieje duża rotacja pracowników, wobec czego nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Postępowania administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego są w większości skomplikowane i wymagają specjalistycznej wiedzy, której nabycie wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy w WINB. W niniejszym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy nie wynikało ze złej woli organu, lecz ze wskazanych wyżej problemów związanych z funkcjonowaniem Inspektoratu, które powodują wydłużenie czasu rozpatrywania wszystkich spraw, a nie tylko sprawy skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w części. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentacji skarżącego kasacyjnie w zakresie w jakim kwestionuje on rozstrzygnięcie Sądu I instancji dotyczące stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Co nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej zażalenie w sprawie znak: WOB.7722.162.2022 wpłynęło do WINB w dniu 1 lipca 2022 r., a postępowanie zażaleniowe zostało zakończone wydaniem postanowienia w dniu 11 stycznia 2024 r. W okresie tym organ nie podejmował czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Jedyną czynnością podjętą przez WINB w toku postępowania było zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, przy czym nastąpiło to w dniu 29 września 2023 r., a zatem już po upływie terminu do załatwienia sprawy. Naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. w niniejszej sprawie jest bezdyskusyjne. Zasadnie zatem Sąd I instancji ocenił, że organ dopuścił się bezczynności. Zasadnie też Sąd I instancji ocenił, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności . Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r. II OSK 3253/17; z dnia 10 października 2018 r. II OSK 721/18; z dnia 8 lipca 2015 r. I OSK 237/15, oraz z dnia 7 lipca 2021 r., II OSK 3142/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym niniejszej sprawy organ przez prawie półtorej roku nie podejmował żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia zażalenia, przez ten okres skutecznie nie przydłużył też okresu załatwienia sprawy. Nie podjął także czynności zmierzających do załatwienia sprawy po wydanym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniu z dnia 10 października 2023 r. Dopiero wniesienie skargi na bezczynność do wojewódzkiego sądu administracyjnego zmobilizowało WINB do zakończenia postępowania. Znaczny okres pozostawania w bezczynności oraz lekceważące podejście organu uzasadniały ocenę, iż stwierdzona w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa. Oceny tej nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność znacznego obłożenia organu skomplikowanymi sprawami oraz problemy kadrowe. Do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się bowiem problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudności kadrowe i organizacyjne organu nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (wyroki NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2614/16; z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19, z 9 marca 2018 r., I OSK 2895/16, 3 lutego 2024 r., I OSK 2285/23; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nietrafny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 1, art. 35 § 3 i art. 35 § 5 k.p.a. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji w sprawie, po złożeniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności oraz możliwość zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, ze względu na faktyczne załatwienie sprawy administracyjnej w dniu orzekania. W takiej sytuacji, pod warunkiem, że organ pozostawał w bezczynności, Sąd I instancji zobowiązany jest umorzyć postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. znak: WQP.0552.278.2023.AMLY WINB poinformował Sąd I instancji o wydaniu postanowienia z dnia 11 stycznia 2024 r. nr 33/2024 r. znak: WOB.7722.162.2022.AKAN. Okoliczność ta została całkowicie zignorowana przez Sąd I instancji w trakcie orzekania, a do stanowiska organu w tym zakresie Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wydanie przez WINB postanowienia z dnia 11 stycznia 2024 r. skutkować powinno umorzeniem postępowania przez Sąd I instancji w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. W tym zakresie skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt 1 i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia. Na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej jedynie w niewielkim zakresie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 206 p.p.s.a.