II OSK 1012/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] K. S., A. O. sp.j. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Op 303/22 w sprawie ze skargi [...] K. S., A. O. sp.j. w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr IN.I.7721.8.6.2022.AŻ w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 24 stycznia 2023 r., II SA/Op 303/22 oddalił skargę C. sp. j. z siedzibą w O. na decyzję Wojewody Opolskiego z 22 sierpnia 2022 r., nr IN.I.7721.8.6.2022.AŻ utrzymującą w mocy decyzję Starosty Oleskiego z 28 czerwca 2022 r., nr AB.6743.138.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 30 ust. 5c w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 27 i art. 30 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do dokonanego 6 kwietnia 2022 r. zgłoszenia przez skarżącego budowy podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych (budowa sześciu słupów teletechnicznych o długości żerdzi drewnianej L=7 m wraz z montażem szczudła o długości 2,5 m) na działkach nr ew. [...] i [...], obręb [...] w miejscowości M. oraz na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] w miejscowości L., gmina Dobrodzień. Skarżąca C. sp. j. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: I. prawa materialnego, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., poprzez błędną ocenę naruszenia art. 34 ust. 3d w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na podzieleniu rozważań organów I i II instancji co do tego, że spełniły się przesłanki do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia budowy objętej zgłoszeniem z uwagi na to, iż dokumentacja dotycząca tego zgłoszenia było niekompletna na tle wymogów formalnych określonych przepisem art. 34 ust. 3d i art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., a także przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1609 ze zm.), dalej: r.s.z.f.p.b., co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, podczas gdy: a) postępowania toczone przed organem I i II instancji dotyczyły zgłoszenia budowy obiektu w postaci podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych (art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b.); b) skarżąca przed przystąpieniem do wykonania podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę oraz wykonania projektu budowlanego, chociażby we wskazanej przez Sąd oraz organy części; c) powyżej wskazane regulacje dotyczą wymogów formalnych w zakresie projektu budowlanego, który jest konieczny w stosunku do inwestycji budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych; d) dokumentacja dołączona do zgłoszenia była kompletna, tak więc wbrew stanowisku organu I i II instancji, przyjętych następnie jako własne przez Sąd – dokumentacja graficzna przedłożona do zgłoszenia nie stanowi rysunków usytuowania inwestycji, ponieważ nie spełnia warunków formalnych z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 34 ust. 3d p.b.; e) dokumentacja dołączona do zgłoszenia stanowi projekt zagospodarowania działki lub terenu, ponieważ odpowiada wymogom z art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b. (została wykonana przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane), który w sposób wyłączny określa szczegółowe wymogi formalne projektu zagospodarowania działki lub terenu w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia § 7, § 14 pkt 8, § 15 ust. 2 pkt 2 i 3 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 34 ust. 6 p.b. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich zastosowanie skutkujące odmową uwzględnienia skargi i przyjęcie, że w przypadku, gdy inwestor planuje budowę podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych, której dotyczyło zgłoszenie, to organy administracji architektoniczno-budowlanej: a) są uprawnione do stosowania systemowej wykładni rozszerzającej co do zakresu i formy projektu zagospodarowania działku lub terenu z art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b., a następnie b) mogą nałożyć na inwestora obowiązki nieproporcjonalne do przedmiotu sprawy, tj. zobowiązać inwestora do przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu według wymogów formalnych kreowanych dla projektu budowlanego, o którym mowa w przepisie art. 34 p.b. i nast., podczas gdy zgodnie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. oraz założeniami racjonalnego ustawodawcy, organy administracji architektonicznobudowlanej powinny stosować przepisy prawa materialnego w sposób adekwatny do przedmiotu i celu postępowania. II. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na odmowie uwzględnienia skargi i odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw z wniosków skarżącej o zgłoszenie podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnej linii kablowej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażonej chociażby w postanowieniu z 28 marca 2022 r., znak AB.6743.82.2022, podczas gdy w sprawie, w której dotychczas organ I instancji uwzględnił zgłoszenie skarżącej również zachodziła konieczność przedłożenia projektu zagospodarowania działki lub terenu przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, co jednak, pomimo braku spełniania przez skarżącą wymogów z przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 oraz art. 34 ust. 3d, nie doprowadziło do wydania sprzeciwu do zgłoszenia i odmowy wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 6, art. 9, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez Sąd w ślad za organem I i II instancji, że skarżąca w postępowaniu powinna stosować przepisy określające wymagania formalne (zakres i formę) dotyczące projektu budowlanego (projektu zagospodarowania działki lub terenu z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.), podczas gdy skarżąca nie była zobowiązana do wykonania takiego projektu, chociażby w określonej przez organy i Sąd części. Jednocześnie, Sąd przyjął, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie, opierając się o przepisy powszechnie obowiązujące, podczas gdy zaskarżone decyzje organów I i II instancji nie zawierały uzasadnienia prawnego co do dokonanej subsumpcji w zakresie konieczności stosowania art. 34 p.b. oraz powyżej opisanych przepisów r.s.z.f.p.b., a z przywołanych przepisów wynikał obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie okoliczności mających dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie. Z uwagi na powyższe zarzut skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z 22 sierpnia 2022 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Oleskiego wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącą robót budowlanych polegających na budowie podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych na terenie wyszczególnionych w zgłoszeniu działek zlokalizowanych w miejscowościach M. i L., gmina Dobrodzień, przyjmując, że inwestor nie uzupełnił w terminie (20 czerwca 2022 r.) zgłoszenia w sposób określony w doręczonym mu przez organ I instancji postanowieniu z 22 kwietnia 2022 r., nr AB.6743.138.2022 w zakresie przedłożenia części opisowej i rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, wykonanego przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 2a pkt 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b., sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii zgodnie z § 15 ust. 1 r.s.z.f.p.b. Sąd I instancji podzielając w całości powyższe ustalenie, na którym zdecydował się oprzeć Wojewoda Opolski, nie dokonał w niniejszej sprawie wadliwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, ponieważ nie uchybia on, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisom powołanym w skardze kasacyjnej, które zostały wskazane jako jej podstawy. Nie powinien stanowić przedmiotu sporu wniosek, że objęta zgłoszeniem z 6 kwietnia 2022 r. budowa obiektu budowlanego stanowiącego podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych, stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b., została zwolniona z obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Za warunek skutecznego dokonania jej zgłoszenia ustawodawca w art. 30 ust. 2 i 2a p.b. uznał poprawne określenie w zgłoszeniu rodzaju, zakresu, miejsca i sposobu wykonywania robót budowlanych oraz terminu ich rozpoczęcia, jak również dołączenie do niego wymaganych dokumentów. Przepis art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b. stanowi, że do zgłoszenia powinien zostać dołączony projekt zagospodarowania działki lub terenu, wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 27 i 28 p.b., co oznacza, że powyższa dyspozycja aktualizowała po stronie skarżącej spółki obowiązek spełnienia wskazanego wymagania, jako że dokonane zgłoszenie obejmowało podbudowę słupową dla telekomunikacyjnych linii kablowych pozostającą rodzajem budowy wymienionej w ww. art. 29 ust. 1 pkt 27 p.b. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonaniu przez Sąd I instancji prawidłowej kwalifikacji zamierzenia budowlanego ujętego w zgłoszeniu towarzyszyło poprawne określenie treści wymagania, którego ocena spełnienia przez skarżącą jako inwestora determinowała w kontrolowanym postępowaniu stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie wniesienia sprzeciwu. Wbrew sformułowanym zarzutom skargi kasacyjnej, załączone do zgłoszenia rysunki usytuowania inwestycji nie mogły być traktowane jako spełnienie przez skarżącą warunku wymienionego w art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b., ponieważ nie stanowią one projektu zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. W myśl powyższego przepisu projekt zagospodarowania działki lub terenu jest sporządzany na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii i obejmuje: a) określenie granic działki lub terenu, b) usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym sieci uzbrojenia terenu, oraz urządzeń budowlanych sytuowanych poza obiektem budowlanym, c) sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, d) układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich, e) informację o obszarze oddziaływania obiektu. Konsekwencją faktu, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być wykonany przez projektanta posiadającego wymagane uprawnienia budowlane, jest obowiązek dołączenia do niego kopii decyzji o nadaniu projektantowi uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt, kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 p.b., aktualnego na dzień opracowania projektu, a także oświadczenia projektanta o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (art. 34 ust. 3d w zw. z art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b.). Szczegółowe elementy projektu zagospodarowania działki lub terenu, stanowiące jego części opisową i rysunkową, określają przepisy powołanego w skardze kasacyjnej r.s.z.f.p.b. Brak jest podstaw uzasadniających wyłączenie dokonanego przez skarżącą zgłoszenia z obowiązku poddania tego dokumentu weryfikacji pod względem stwierdzenia, czy załączone do zgłoszenia opracowanie graficzne zostało wykonane przez projektanta posiadającego potwierdzone uprawnienia budowlane, zostało sporządzane na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii i spełnia przywołane wyżej wymogi. W pełni trafne jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że zastrzeżenie zamieszczone w art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b., iż w przypadku budowy podbudowy słupowej dla telekomunikacyjnych linii kablowych inwestor załącza projekt zagospodarowania działki lub terenu, oznacza, że w zakresie oceny rodzaju ciążącego na inwestorze obowiązku organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dokonać jego dookreślenia w sposób uwzględniający znaczenie prawne pojęcia projektu zagospodarowania działki lub terenu przyjęte w p.b. W art. 34 ust. 3 pkt 1-3 p.b. ustawodawca wymienił trzy rodzaje opracowań technicznych, jakie w przypadku realizacji zamierzenia budowlanego wykonuje projektant, tj. projekt zagospodarowania działki lub terenu, projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt techniczny, szczegółowo wskazując zakres danych i informacji, które powinny się w każdym z nich znaleźć. Dyspozycja powyższego przepisu ma charakter definicyjny w stosunku do art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b. W tym zakresie Sąd I instancji był uprawniony do odwołania się do zasady konsekwencji terminologicznej, nazywanej również zakazem wykładni homonimicznej, tj. wykładani zwrotów tożsamych występujących w różnych miejscach tekstu prawnego jako wyrażających różną treść (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 120), co sprzeciwia się uznaniu za prawidłowe stanowiska skarżącej, przypisującej Sądowi I instancji dopuszczenie się błędnej wykładni omawianej regulacji prawnej. Zdaniem skarżącej spółki, z faktu, że sporne opracowanie powinien wykonać projektant posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane, wynika, iż to on jest uprawniony w sposób wyłączny do określenia szczegółowych wymogów formalnych, którymi tenże dokument powinien się charakteryzować. Podzielenie tego stanowiska w sposób oczywisty jednakże powodowałoby, że kierunek wykładni nadawanej art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b. prowadziłby do nadania wyrażeniu "projekt zagospodarowania działki lub terenu" odmiennego znaczenia od tego, które zostało przyjęte w innych przepisach p.b. bezpośrednio do niego odwołujących się. Takiego działania tymczasem nie uzasadniają jakiekolwiek racje, w tym wskazywane przez skarżącą kasacyjnie względy odwołujące się do proporcjonalności nakładanych ciężarów na inwestora realizującego inwestycję podlegającą reglamentacji w formie zgłoszenia. Z treści art. 30 ust. 2a pkt 2 p.b. wynika, że ustawodawca przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej uprawnienie do konkretyzowania tego, jakie szkice i rysunki należy uznać za odpowiednie do rozważenia przedmiotu, zakresu i miejsca wykonywania zgłaszanych robót budowlanych, co jest rezultatem ukształtowania tejże kompetencji w sposób zakładający, że konkretne wymagania powinny być rekonstruowane w zależności od danego przypadku (zwrot ocenny "w zależności od potrzeb"). Z powołanego przepisu jednakże wynika, że ustawodawca zdecydował się również na poszerzenie wymagań ogólnych w odniesieniu do wyszczególnionych w tym przepisie robót budowlanych z uwagi na przypisywaną im specyfikę. Zdaniem ustawodawcy nie zachodzą przeszkody, by poddać ich realizację trybowi zgłoszeniowemu, niemniej ich charakter uzasadniać powinien podwyższenie wymagań stawianych inwestorowi poprzez nałożenie na niego w celu właściwej oceny zakresu i miejsca wykonywania robót obowiązku wyrażającego się w zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia wraz ze zgłoszeniem projektu zagospodarowania działki lub terenu, co ma miejsce w kontrolowanym przypadku, ale również w sytuacji zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 9, 23, 28 i 30 p.b. Nie odpowiada tym samym prawu założenie, na którym została oparta skarga kasacyjna i sformułowana w niej argumentacja, że inwestor ma obowiązek zapewnić sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu w znaczeniu, jakie nadaje temu opracowaniu art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., wyłącznie w razie realizacji zamierzenia budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak niewadliwie wskazał Sąd I instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły w kontrolowanej sprawie prawidłowo postępowanie zmierzające do oceny spełnienia wymagań formalnych przez zgłoszenie i załączone do niego dokumenty. Zaskarżona decyzja posiada uzasadnienie prawne, które spełnia kryteria wyznaczone przez art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. Wpływ na sposób załatwienia sprawy administracyjnej może mieć wzgląd na potrzebę posługiwania się przez organ administracji zasadą konsekwencji. Naczelny Sąd Administracyjny podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w tym kontekście zastrzeżeń nie podważa, zwraca tym niemniej uwagę, że norma art. 8 § 2 k.p.a. naruszenie prawa wiąże z odstąpieniem przez organ administracji publicznej od utrwalonej praktyki, przy czym temu pojęciu powinno być przypisywane znaczenie odwołujące się do analogicznego rozstrzygnięcia nie tyle innej jednostkowej sprawy, ale spraw danego rodzaju w horyzoncie czasowym pozwalającym działania organu postrzegać jako swoistego rodzaju regułę. Nie bez znaczenia jest też to, że uzasadnioną przyczyną zmiany utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organ administracji publicznej może być uwzględnienie przy podejmowaniu rozstrzygnięcia potrzeby zapewnienia jego zgodności z prawem, która to ocena może mieć związek z wzięciem pod uwagę zmiany praktyki stosowania przepisów stanowiących jego podstawę. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zauważał, że wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada nie może być rozumiana jako wymuszająca wydanie rozstrzygnięcia powielającego poprzednie rozstrzygnięcie, jeżeli prowadziłoby to do podjęcia rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem (por. wyrok NSA z 23 sierpnia 2023 r., II OSK 2964/20; wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., II OSK 2645/20; wyrok NSA z 4 stycznia 2023 r., II OSK 1112/22). Do obu tych czynników Sąd I instancji w sprawie bezpośrednio się zresztą odwołał, wskazując zarówno na niemożność czynienia przez skarżącą ze sposobu rozpatrzenia innego jej zgłoszenia wiążącego wzorca dla organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i konsekwencje odmiennego rozważenia następstw przyjęcia bez sprzeciwu przez te organy spornego zgłoszenia obarczonego brakiem określonym w art. 30 ust. 2a pkt 5 p.b. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.