II OSK 1010/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P., dawniej G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 774/21 w sprawie ze skargi G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w P. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 13 lipca 2021 r. znak WINB-WOA.7721.8.6.2021 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., II SA/Ke 774/21, oddalił skargę G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowo-akcyjnej z siedzibą w P. – obecnie G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej Spółka) na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej WINB) z dnia 13 lipca 2021 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) z dnia 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Skargę do WSA w Kielcach wniosła Spółka. WSA oddalił tę skargę. Sąd wskazał, że przed wydaniem ww. postanowienia PINB – stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (j.t.Dz.U.2020.1427) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; dalej u.p.e.a.) – przesłał Spółce upomnienie z dnia 26 kwietnia 2021 r., wzywając skarżącą do wykonania obowiązku rozebrania całej budowli, które to upomnienie zostało doręczone stronie w dniu 7 maja 2021 r. Następnie organ wystawił tytuł wykonawczy z dnia 9 czerwca 2021 r., którym wszczął postępowanie egzekucyjne celem wyegzekwowania nałożonego obowiązku – ze wskazaniem na decyzję PINB z dnia 30 września 2020 r. oraz jej podstawę prawną, to jest art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.). Zastosowana w postanowieniu grzywna w celu przymuszenia jest jednym ze środków egzekucyjnych stosowanych w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Organ egzekucyjny prawidłowo, zdaniem Sądu, ocenił, że zastosowanie grzywny w celu przymuszenia było w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzasadnione. W opinii Sądu za nieuzasadnione należy uznać podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym i niewłaściwej oceny dowodów w tym zakresie przez organy. Obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji PINB z dnia 30 września 2020 r., która została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia 30 grudnia 2020 r., zaś postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2020 r., II SA/Ke 346/21, WSA odrzucił skargę Spółki na tę ostatnią decyzję. Skarżący nie wykazał, aby decyzja z dnia 30 września 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Dopóki zaś w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna nakładająca obowiązek, dopóty podlega on wykonaniu przez jego adresata, a w razie braku woli wykonania - podlega egzekucji administracyjnej. Dla istnienia obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia 30 września 2020 r. – dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego – nie ma żadnego znaczenia powoływany przez Spółkę fakt prowadzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę linii technologicznej uśredniania polepszenia składu wód poprodukcyjnych (ścieków przemysłowych) w P., obręb [...], na działkach nr [...] i [...]. Okoliczność ta nie wpływa na istnienie obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z 30 września 2020 r. Sąd nadmienił, że z akt postępowania wynika, iż wniosek w tym zakresie (tj. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) rzeczywiście został złożony przez Spółkę w dniu 3 lutego 2021 r., jednak organ wydał decyzję odmowną z 23 lutego 2021 r. (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 12 maja 2021 r.) z uwagi na treść art. 35 ust. 5 pkt 2 i 3 p.b., tj. z uwagi na fakt wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz w sytuacji gdy na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. W niniejszej sprawie organy obu instancji, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, prawidłowo motywując wybór tego środka. Poczynione ustalenia oraz dokonana ocena nie noszą cech dowolności. Sąd podkreślił, że nie jest właściwy do "wstrzymania postępowania egzekucyjnego", o co Spółka wnosiła w skardze. Analogiczny wniosek zawarty został w zażaleniu na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Rozpatrując zażalenie WINB odniósł się do tej kwestii w kontekście art. 23 § 6 u.p.e.a. stwierdzając, że nie znajduje podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. Wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie tego przepisu zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków, za które uznaje się w szczególności takie okoliczności, na które zobowiązany nie miał wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 20, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że w granicach tej sprawy doszło do obrazy ww. przepisów postępowania przez nieuwzględnienie wydania przez Wojewodę Świętokrzyskiego postanowienia o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do stawianego przez skarżącą zarzutu zaskarżenia decyzji nakazującej rozbiórkę w toku instancji, a także okoliczności wstrzymania postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego, co czyni bezprzedmiotowym nakładanie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w fazie egzekucji; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi wywiedzionej przez skarżącą pomimo naruszenia przepisów proceduralnych w toku prowadzonego postępowania, a wskazujących na błędne rozstrzygnięcie z uwagi na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 20, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 u.p.e.a. skarżąca kasacyjnie Spółka wywodziła, iż Sąd I instancji pominął fakt, że postanowieniem z dnia 28 października 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski wstrzymał egzekucję administracyjną do 10 września 2024 r. Ustosunkowując się do tego zarzutu wskazać należy, że podjętym w dniu 13 lipca 2021 r. zaskarżonym postanowieniem WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia 9 czerwca 2021 r. w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Skarga na to postanowienie WINB, opatrzona datą 6 czerwca 2021 r., została nadana w dniu 25 sierpnia 2021 r. W dniu 25 października 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, a wyrok zapadł dnia 23 listopada 2019 r. Spółka powołuje się zatem na akt, który podjęto po wydaniu zaskarżonego postanowienia i o którego istnieniu Sąd I instancji – jak wynika z akt sprawy – nie był poinformowany. Podkreślić należy, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego sąd administracyjny bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dniu podejmowania tego aktu. Wydanie zatem przez Wojewodę Świętokrzyskiego postanowienia o wstrzymaniu egzekucji po podjęciu przez WINB zaskarżonego postanowienia nie ma wpływu na ocenę prawidłowości postanowienia organu nadzoru budowlanego. Powyższy zarzut jest więc niezasadny. W konsekwencji nie są również zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W świetle zaś uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kompleksową kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed NSA. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA nie mógł przy tym odnieść się do okoliczności wstrzymania postępowania egzekucyjnego przez Wojewodę Świętokrzyskiego, bowiem – po pierwsze, nie miał wiedzy o tym fakcie, a po drugie – była to okoliczność, która nawet gdyby była Sądowi znana, nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż zaistniała po wydaniu zaskarżonego postanowienia. W tej sytuacji Sąd I instancji nie miał podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.